De TomTom voor Renkum

De Renkumse raad heeft de touwtjes strak in handen. Tenminste: aan de voorkant van de besluitvorming. Daarna resteert loslaten, af en toe prikken en het college controleren. Heeft Renkum meteen de oplos­sing voor het democratische gat bij samenwerkingsverbanden?

Loslaten in verbondenheid. Zo heet de besturingsfilosofie die na een intensief traject met raad, college en het amb­te­lijk apparaat in Renkum sinds een jaar wordt gehanteerd. Of beter gezegd: beleden, of bedreven. ‘We houden elkaar voortdurend scherp in het debat’, benadrukt raadslid Danielle Gerritsen, fractievoorzitter van GemeenteBelangen en mede-initiatiefnemer van de nieuwe werkwijze. Als een raadslid over details begint te praten of zich wil bemoeien met de uitvoering, wordt hij of zij weliswaar met een klinkslag maar resoluut gewezen op de afspraken.

In een notendop zijn die afspraken dat de raad − voordat nieuw beleid wordt uitgestippeld − kaders op hoofdlijnen vaststelt en na een genomen besluit de verantwoordelijkheid daar laat liggen waar die hoort. Dat kan het college zijn, maar ook een maatschappelijke partner of burgers. Loslaten dus. En achteraf, soms ook tussentijds, controleren of het gegaan is zoals afgesproken. De filosofie is niet alleen neergelegd in een compact document, maar ook concreet vertaald. ‘Een procesbeschrijving waar de verantwoordelijkheden, input, throughput en output zijn vastgelegd’, verduidelijkt Jelte Bloemzaad die samen met Wine Schultze als ambtenaar aan de wieg stond van de nieuwe besturingsfilosofie. ‘Door deze stappen te zetten, voelt de raad zich serieus genomen in de complexiteit waarmee het college worstelt.’

Deze TomTom voor het Renkumse bestuur − de route van plan naar uit­voering − heeft de interesse gewekt van onder meer de Raad voor het openbaar bestuur (het onderdeel intergemeentelijke samenwerking). De Gelderse commissaris van de koning Clemens Cornielje is onder de indruk van de aanpak en verschillende buurgemeenten willen er meer van weten.

Nieuwe kijk
De basis voor het Renkumse model werd gelegd in de raad, op initiatief van de raadsleden Gerritsen (coalitie) en haar PvdA-collega Gijs Beekhuizen (oppositie). ‘De samenleving verandert en het oude bestuursmodel, de traditionele verticale besturing van de gemeente, is niet meer van deze tijd. Wij hadden een nieuwe kijk op de wijze van besturen’, licht Gerritsen toe. Met samenwerking op alle fronten als sleutelwoord.

De eerste ideeën zijn verder uitgewerkt en neergelegd in de raadsnotitie Als je loslaat, heb je twee handen vrij om te besturen, die raadsbreed is omarmd. Min of meer tegelijkertijd waren ook college en ambtelijk apparaat zich het hoofd aan het breken hoe het anders moest. ‘De gemeente wil zelfstandig blijven, maar is te klein om alles alleen te doen. Intergemeentelijke samenwerking is dus noodzakelijk. Er moest worden bezuinigd en in het college leefde de wens om taken die niet primair tot die van de eerste overheid behoorden, af te stoten. Daarnaast wilde Renkum tegemoet komen aan de vraag vanuit de samenleving om meer zelf te kunnen doen’, vertelt burgemeester Jean Paul Gebben.

Eén plus één is twee, zo was de gedeelde mening in het Renkumse gemeentehuis, en het abstracte document van de raad is met instemming van raad en college door het ambtelijk apparaat handen en voeten gegeven. De weg naar de routekaart was geen gevalletje achterkamer­tjeswerk of ivoren-torenwerk. College en raad hebben, zoals Gebben het noemt, ‘op het scherpst van de snede’ voors en tegens van ideeën en mogelijke oplossingen doorgeakkerd. Vooral in het begin waren dat echt politieke discussies want, zoals Gebben stelt, ‘een VVD’er denkt heel anders over eigen verantwoordelijkheden van de burger dan een PvdA’er.’

Het intensieve traject heeft een breed gedragen, toekomstbestendige besturingsfilosofie opgeleverd. Gebben: ‘Voorheen lag de nadruk op beheersen en bepalen; we schuiven nu op naar een regievoering waar beïnvloeden en behartigen centraal staan.’

Hoofdroutes
De Renkumse besturingsfilosofie kent drie hoofdroutes met elk twee ‘omleidingen’. ‘Bij elke route geldt dat de raad in een startnotitie de kaders voor toekomstig beleid aangeeft’, legt Gebben uit. ‘Aan het begin van een nieuw traject of beleid worden de discussies in de raad gevoerd, niet achteraf’, vertelt Gerritsen. De eerste hoofdroute is verantwoordelijkheidsverschuiving; het neerleggen van meer verantwoordelijkheid bij de burgers, in de brede zin van het woord wel te verstaan. Denk dus ook aan sportverenigingen en maatschappelijke organisaties.

De tweede hoofdroute betreft vergroting van de bestuurskracht via bijvoorbeeld intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. ‘Bij de derde hoofdroute worden inwoners meer betrokken bij het beleidsproces, en dan vooral bij agendavorming en beleidsvoorbereiding. Op het betreffende beleidsterrein hou je als overheid wel de verantwoordelijkheid’, verduidelijkt Bloemzaad. Hij en zijn collega Schultze hebben de smaak van de klus zodanig te pakken, dat ze de bestu­ringsfilosofie als zelfstandigen elders in het land aan de man willen brengen.

Concrete voorbeelden over hoe de nieuwe besturingsfilosofie in de praktijk werkt, zijn er genoeg. Om er eens een van de tweede hoofdroute te pakken: intergemeentelijke samenwerking, een onderwerp dat in vrijwel alle gemeenten speelt. Vooral de onvrede die bij gemeenteraden leeft over de manier waarop de direct gekozen volksvertegenwoordigers grip ontberen op de besluitvorming in op afstand staande gemeenschappelijke regelingen, en waardoor de democratische legitimering in het gedrang komt. Het is niet voor niets dat de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), op verzoek van de Tweede Kamer, medio dit jaar met een concreet advies komt om het verfoeide democratische gat te dichten.

De Renkumse besturingsfilosofie kan een oplossing bieden, meent Bloemzaad. Dat beaamt ook verantwoordelijk wethouder Heinrich, al erkent hij ruiterlijk dat het lastig is spelregels bij bestaande samen­werkingsverbanden te veranderen. Rondom het sociaal domein zijn er nog samenwerkingsverbanden in oprichting, dus daar liggen volgens hem volop mogelijkheden. Ook bij de ombouw van de Wgr-plus regio Arnhem-Nijmegen – nodig omdat het ‘plusje’ uit de Wet gemeenschappelijke regelingen is gehaald – is sprake van ‘nieuwe ronde, nieuwe kansen’.

Helemaal fout
Eigenlijk is het, in Renkumse begrippen, trouwens helemaal fout om al meteen in gemeenschappelijke regelingen te denken. Gebben: ‘Eerst moet naar de inhoud worden gekeken, dan naar het proces en vervolgens, in de laatste plaats, naar de structuur.’ In die tweede hoofdroute gaat het dan ook meer om het vergroten van de bestuurskracht door met buurgemeenten de handen ineen te slaan. Dan is, volgens de Renkumse filosofie, de eerste stap om als raad kaders aan het college mee te geven om een gemeenschappelijke regeling (GR) te vormen: op welke beleidsterreinen zal worden samengewerkt, onder welke voorwaarden en volgens welke spelregels. Als die GR er eenmaal is, dan geeft de raad de inhoudelijke kaders op specifieke beleidsterreinen mee, waarmee de wethouder op pad wordt gestuurd.

‘Bij ieder nieuw onderwerp of nieuwe ontwikkeling geven we de wethouder aan het begin kaders mee’, verduidelijkt Gerritsen. ‘Dat gaat niet heel gedetailleerd; het zijn meer aandachtspunten. Dan laten we het los. De wethouder heeft binnen die kaders de vrijheid om te handelen en om het maximale eruit te halen. Als hij dan met het resultaat terugkomt, nemen we dat voor kennisgeving aan, ook als onze kaders het niet hebben gered.’

‘Ik draag het spoorboekje actief uit’, vertelt wethouder Heinrich. ‘De fases 2 en 3, intentie en uitwerking, werken enigszins vertragend. Maar het voordeel is wel dat de kaders waarmee ik op pad kan, democratisch zijn gelegitimeerd. Zo kan ik knopen doorhakken. En ja, ik kan niet altijd alles voor elkaar krijgen wat de Renkumse raad wil. Sometimes you win, sometimes you lose.’

Een sprekend voorbeeld in de derde hoofdroute – het versterken van de verbinding met burgers – is de herontwikkeling van een oud schoolgebouw op een historisch landgoed. Heinrich: ‘Eerdere plannen daarvoor sneuvelden om diverse redenen, maar gemene deler was dat ze altijd massieve weerstand opriepen. Wij hebben nu een van de belangrijkste kritische groepen, de Vrienden van Park Hartenstein en Omgeving, gevraagd met ideeën te komen. Wij geven wel de randvoorwaarden mee, maar binnen die kaders hebben ze carte blanche. Ze zijn net begonnen en dolenthousiast.’

Bestuurlijk walhalla
Het enthousiasme over de aanpak is groot. Zowel Gerritsen als Beekhuizen vinden dat de raad nu meer in positie is dan voorheen. ‘De titel van onze notitie zegt voor mij alles: als je loslaat, heb je twee handen vrij om te besturen. Je kunt je als raad niet overal mee bemoeien en je moet vertrouwen in de ander hebben’, vindt Beekhuizen.

Een bestuurlijk walhalla is het natuurlijk nog niet in Renkum. ‘De basis ligt er nu, maar we hebben nog veel te leren’, erkent Gerritsen. Het op hoofdlijnen vaststellen van de kaders en dan loslaten is en blijft moeilijk. Te snel zijn raadsleden geneigd de diepte in te duiken, zich met zaken te bemoeien waar ze niets over te zeggen hebben.

Beekhuizen vindt dat de startnotities onvoldoende van de grond komen en dat de raad toch nog vaak te laat bij beleidsvorming wordt betrokken. Bij initiatieven van burgers is het voor de gemeente af en toe moeilijk om op haar handen te gaan zitten. ‘We zijn nog aan het oefenen en moeten ons er steeds van bewust zijn dat we initiatieven faciliteren; we bepalen niet. We moeten ook fouten durven maken’, stelt Gebben. Het ambte­lijk apparaat moet zich de nieuwe bestu­ringsfilosofie nog beter eigen maken, vindt hij, evenals de raad. De filosofie is goed doordacht en helder beschreven, maar het staat of valt bij de uitvoering ervan. Schultze: ‘Je moet het hele proces doorlopen. De nieuwe werkwijze moet je doorleven, je eigen maken én continu evalueren.’

Routekaart Renkumse besturingsfilosofie
Renkum wil meer verbinding zoeken met de horizontale netwerksamenleving. Een routeplanner wijst de weg naar een nieuwe besturingsfilosofie. Er zijn drie hoofdroutes met per route discussiepunten voor de politieke afweging.

De eerste route is verantwoordelijkheidsverschuiving: meer verantwoorde­lijkheid bij de burger; de tweede route betreft vergroting van de bestuurskracht; de derde route versterkt verbinding met de burgers.

Bestuurskracht vergroten op z’n Renkums
Per fase is aangeduid wat de rolverdeling (input en output) van college en raad kan zijn. Elke fase bestaat uit een aantal stappen. Er ligt een uitgewerkt proces- en stappenplan voor intergemeente­lijke samenwerking, maar de werkwijze is toepasbaar voor elke vorm van samenwerking.
1. Verkenning
2. Intentie
3. Uitwerking
4. Realisatie
5. Uitvoering en monitoring