Ontwerpbesluit publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen

Kostenverhaal: nadere vragen en antwoorden.

Eerder schreven wij een blog over het Ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen dat op 8 januari 2021 is gepubliceerd. Dit ontwerpbesluit levert vooralsnog de nodige vragen op.

In de brief van 10 november 2021 gaat de minister in op vragen die zijn gesteld naar aanleiding van het verslag van een schriftelijk overleg (Kamerstukken II 2020/21, 33118, nr. 194) over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Omgevingsbesluit vanwege het aanwijzen van categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald. Het ontwerpbesluit ligt thans op grond van artikel 23.5 van de Omgevingswet voor bij beide Kamers der Staten-Generaal.

 

Verschil tussen kostenverhaal en publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen

In het schriftelijk verslag van 9 juli 2021 wordt ingegaan op de vraag wat precies het verschil is tussen het kostenverhaal en de regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen. Dit wordt door de minister uitgelegd.

 

Kostenverhaal: afdeling 13.6 Omgevingswet

De minister geeft in antwoord daarop aan dat kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling is geregeld in afdeling 13.6 van de Omgevingswet. Deze afdeling regelt het verhaal van kosten voor voorzieningen van openbaar nut die noodzakelijk zijn voor de bouw van een woonwijk of de aanleg van een bedrijventerrein. Het kan gaan om kosten voor het bouwrijp maken van gronden, de aanleg van wegen, riolering, straatverlichting, maar ook de zogenoemde plankosten voor het maken en uitvoeren van een omgevingsplan. Het verhaal van deze kosten is verplicht en gaat voor op het publiekrechtelijk afdwingen van een financiële bijdrage.

 

Kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling in de Omgevingswet is de opvolger van grondexploitatie in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Een grondexploitatiebijdrage kan zowel privaatrechtelijk worden afgesproken, als publiekrechtelijk worden afgedwongen.

 

Financiële bijdrage voor gebiedsontwikkeling: afdeling 13.7 Omgevingswet

De financiële bijdrage voor gebiedsontwikkeling is geregeld in afdeling 13.7 van de Omgevingswet. De minister licht toe dat in tegenstelling tot kostenverhaal, het afdwingen van de financiële bijdrage geen verplichting is maar een bevoegdheid. De bevoegdheid kan worden toegepast via het omgevingsplan en kan worden ingezet voor ontwikkelingen die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbeteren, maar niet noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van bouwactiviteiten.

 

Denk aan een bijdrage in sociale woningbouw of de herstructurering van een bedrijventerrein elders, de aanleg of herinrichting van een stadspark, de herinrichting van het landelijk gebied of de aanleg van een (recreatief) fietspad als onderdeel van een regionaal routenetwerk.

 

Verschillen

Onder de Wet ruimtelijke ordening kan op grond van artikel 6.22 van de Wro alleen privaatrechtelijk worden gecontracteerd. Dit is dus niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De bijdrage op grond van de Wro staat ook wel bekend als de “bijdrage ruimtelijke ontwikkeling”.

 

Twee zaken zijn volgens de minister bepalend voor het onderscheid tussen voorzieningen die onder het kostenverhaal vallen en ontwikkelingen waarop de regeling voor verplichte financiële bijdragen van toepassing is:

 

1. Bij kostenverhaal moet zijn voldaan aan de eis van toerekenbaarheid, terwijl het bij verplichte financiële bijdrage voldoende is als wordt voldaan aan de eis van functionele samenhang.
2. Kostenverhaal heeft betrekking op de werken, werkzaamheden en maatregelen die in bijlage IV (kostensoortenlijst) bij het Omgevingsbesluit worden genoemd. De regeling verplichte financiële bijdragen heeft betrekking op ontwikkelingen in het ontwerpbesluit.

 

De lijst van ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden gevraagd, verschilt op belangrijke punten van de lijst van kostensoorten die bij het kostenverhaal wordt toegepast. Op de lijst van ontwikkelingen staan zonder uitzondering voorzieningen die buiten het kostenverhaalsgebied worden aangelegd. Bij het kostenverhaal gaat het vooral ook om voorzieningen die binnen het kostenverhaalsgebied worden aangelegd. Voorzieningen die uitsluitend voor het kostenverhaalsgebied van belang zijn, zoals straten, rioleringen en kleinschalige groenvoorzieningen.

 

Overlap en causaliteit

Een mogelijke overlap tussen kostenverhaal en de financiële bijdrage doet zich voor bij groen, natuur -en infrastructurele voorzieningen. Onderscheidend tussen de twee vormen van verhaal is echter het toerekenbaarheidscriterium (causaliteit).

 

Als de voorzieningen niet nodig zijn voor de aanleg of ontsluiting van een kostenverhaalsgebied, vallen ze niet onder het kostenverhaal. Wegen en groenvoorzieningen buiten het kostenverhaalsgebied vallen alleen onder het kostenverhaal als ze zonder bouwactiviteiten in het kostenverhaalsgebied niet waren aangelegd of een kleinere capaciteit kregen. Verplichte financiële bijdragen kunnen pas aan de orde zijn als is vastgesteld dat kostenverhaal niet mogelijk is. Dan zal moeten worden gemotiveerd dat sprake is een functionele samenhang. Kort gezegd, men moet motiveren dat de ontwikkeling voordelen oplevert voor de bouwactiviteiten in het kostenverhaalsgebied.

 

Publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage alleen in “uitzonderlijke en specifieke” situaties
Eén van de vragen die de minister van een antwoord voorziet met de brief van 10 november 2021 gaat over de begrippen “uitzonderlijk en specifiek”. Deze begrippen zijn opgenomen in de toelichting op het amendement, maar niet in de wettelijke regeling zelf. In de wettelijke regeling staan diverse voorwaarden die borgen dat gemeenten een verantwoord gebruik maken van de regeling.

 

Daarbij merkt de minister op dat de wettelijke regeling een bevoegdheid schept voor gemeenten en geen verplichting oplegt aan gemeenten om financiële bijdragen te verlangen. Dit in tegenstelling tot de regeling voor kostenverhaal.

 

Voorwaarden

Het gebruik van deze bevoegdheid is aan diverse voorwaarden gebonden. Eén van de belangrijkste voorwaarden die aan de wettelijke regeling kan worden ontleend, is dat het kostenverhaal en extra financiële bijdragen samen nooit meer mogen bedragen dan de opbrengsten of waardevermeerdering uit de grondexploitatie (zie artikel 13.23, derde lid, van de Omgevingswet). Dit betekent dat het afdwingen van een financiële bijdrage alleen mogelijk is als er na aftrek van de kostenverhaalsbijdrage nog financiële ruimte overblijft voor het verlangen van deze bijdrage.

 

In gebieden waar de noodzakelijke overheidsinvesteringen hoger zijn dan de opbrengsten voor de initiatiefnemer uit de grondexploitatie (gebieden met een onrendabele top), zal de financiële ruimte geheel opgaan aan de bijdrage voor het kostenverhaal. In deze gebieden zal dus geen ruimte bestaan om de financiële bijdrage te verlangen. In gebieden waar deze ruimte er wel is, kan de financiële bijdrage niet hoger zijn dan de opbrengsten of waardevermeerdering uit de grondexploitatie.

 

Functionele samenhang

Andere voorwaarden in de wettelijke regeling maken de bevoegdheid slechts in specifieke gevallen toepasbaar voor verbeteringen van de fysieke leefomgeving. Zo kan een financiële bijdrage alleen worden ingezet voor ontwikkelingen die in één van de categorieën vallen die bij het ontwerp voor deze AMvB worden aangewezen. De bijdrage kan alleen worden verlangd voor ontwikkelingen zoals deze concreet zijn omschreven in het ontwerpbesluit. Om een financiële bijdrage verplicht te stellen, moet een ontwikkeling verder concreet in een omgevingsplan worden aangewezen. Hiervoor is vereist dat er een functionele samenhang bestaat tussen de “betalende” bouwplannen en de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verhaald.

 

De minister licht toe dat alleen het feit dat een gemeente kosten maakt voor infrastructurele voorzieningen zoals voor regionale fietsroutes voor woon/werkverkeer, niet genoeg is om een bijdrage te verlangen van een initiatiefnemer. Een bijdrage voor bijvoorbeeld de aanleg van een dergelijke fietsroute, kan alleen worden verlangd als in het omgevingsplan, of – als de fietsroute daarvan deel uitmaakt – in een programma, gemotiveerd uiteen wordt gezet dat bewoners van de bouwplannen profijt kunnen hebben van de fietsroute.

 

Verder wordt in de brief toegelicht dat bij de financiële bijdrage de causale relatie tussen de (nog te realiseren) voorzieningen en de toerekenbare baat daarvan op de onroerende zaken ontbreekt. De financiële bijdrage kan alleen ingezet worden voor een bijdrage in de voorzieningen waarvan de locatie profijt heeft (“functionele samenhang”), maar die niet noodzakelijk zijn voor het functioneren van gebied, zoals de aanleg van een stadspark, een regionale fietsroute of de herinrichting van landelijk gebied. De verplichte financiële bijdrage kan – net zoals de regeling voor
kostenverhaal – alleen worden toegepast op initiatiefnemers van nieuw toegelaten
bouwactiviteiten.

 

De voorwaarden van de wettelijke regeling borgen dat gemeenten zullen overgaan tot een verantwoorde en specifieke toepassing van de regeling, en dat zij initiatiefnemers niet gaan overvragen, aldus de minister. Voor het opnemen van de termen “uitzonderlijk en specifiek” als criteria in het ontwerp voor deze AMvB ziet de minister dan ook geen aanleiding. Daarbij wordt nog opgemerkt dat de wettelijke regeling geen grondslag geeft voor het opnemen van deze criteria in dit (ontwerp)besluit.

 

Tot slot: zorgen uit de bouwsector nog niet weggenomen

De nieuwe regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen roept dus vooralsnog de nodige vragen op. Wij denken dat met de antwoorden van de minister de zorgen uit de bouwsector over betaalplanologie nog niet zijn weggenomen. Wij zijn benieuwd of de regeling uiteindelijk voldoende duidelijkheid zal scheppen en of gemeenten voldoende houvast hebben om de bevoegdheid toe te gaan passen. Uiteraard houden wij de ontwikkelingen in de gaten.

 

Vragen?

Meer weten over kostenverhaal onder de Omgevingswet? Neem contact op met Chantal van Mil of Marie-Anna Bullens.