'Politiek kan de wereld niet redden'

Alweer strandt met het schrappen van het burgemeestersreferendum een poging tot bestuurlijke en staatkundige vernieuwing in Nederland. De Tilburge bestuurskundige en decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Paul Frissen had niet veel anders verwacht. 'Als je onze geschiedenis op dat punt beziet, is er sprake van weinig dynamiek. In België is er, bij wijze van spreken, elk half jaar een staatshervorming. Hier vinden we het al geweldig als we één keer in een eeuw experimenteren met een totaal uitgekleed referendum', zegt hij daags na het mislukken van het burgemeestersreferendum in Eindhoven en de aankondiging van minister Ter Horst dat het zo wel mooi is geweest.

Hoe komt het toch dat de veranderingsgezindheid op staatkundig gebied zo gering is? Burgemeester Thom de Graaf van Nijmegen, voormalig minister voor Bestuurlijke Vernieuwing, hekelde in Binnenlands Bestuur al de behoudzucht van de politieke elite. Een verklaring is volgens Frissen dat politiek in Nederland altijd in coalitieverband wordt uitgeoefend. 'Men wil vooral niet te veel gedoe. In een verzuilde samenleving heeft de politiek een groot belang bij stabiliteit. Benoemingen passen daar goed bij. Zo lang in Nederland de burgemeestersposten langs partijpolitieke lijnen worden verdeeld - en dat worden ze - is er geen partij die er belang bij heeft het systeem te veranderen.'

Het probleem voor de politiek is dat het electoraat op drift is geraakt, zegt Frissen. En daardoor raakt het systeem in crisis. Politici gebruiken dat crisismatige om de stabiliteit te bewaren, analyseert de bestuurskundige. In democratische vernieuwing, alle signalen van de bevolking ten spijt, zien politici volgens hem in elk geval niet de oplossing, ongeacht de snit van het zittende kabinet.

'Er lijkt een vrij brede meerderheid die een lage bereidheid heeft om te experimenteren', zegt Frissen. 'Op de avond van het mislukte burgemeestersreferendum in Eindhoven zei Ter Horst: "laten we gewoon aan het werk gaan!" Dat is dus een volstrekte miskenning dat politiek om symboliek gaat. Het is een ingebakken neiging om politiek tot een bestuurderssysteem te maken. Er bestaat legitimiteitstekort en dat cirkelt rond de rol van politieke partijen.'

'De burger heeft feilloos in de gaten of het werkelijk ergens over gaat. Zo'n burgemeestersreferendum is best interessant, zeker in een politieke cultuur die voortdurend zegt dat politieke partijen erg belangrijk zijn. Maar dan is een referendum met twee kandidaten van één partij tamelijk inconsequent en hypocriet.' Het afschaffen van het burgemeestersreferendum zoals minister Ter Horst direct na de lage opkomst in Eindhoven aankondigde, vindt Frissen niet getuigen van een slimme interpretatie van de uitkomst.

'Het lijkt mij veel te vroeg om na een paar experimenten al te zeggen dat je het burgemeestersreferendum moet afschaffen. De kwestie is: waarom is de opkomst zo laag? Komt dat omdat de burger geen behoefte heeft om te komen? Of omdat de burger het gevoel ontbeert iets te kiezen te hebben? En, gesteld dat je de burgemeester wilt kiezen, laat het aan de gemeenteraden. Voor de politieke elite is het echt een onverdraaglijke gedachte dat de burgemeester op twintig verschillende manieren wordt aangesteld. En dat is juist zo mooi.'

Bovendien zou de vraag moeten worden gesteld wat het lokaal bestuur er zelf van vindt. De reactie van Ter Horst is volgens Frissen daarom behalve rijkelijk vroeg ook tamelijk regentesk. 'Je kunt er aan zien dat in de politiek-bestuurlijke elite veel angst voor het volk bestaat.'

Maakbaarheid

De burger, zo stelt Frissen, speelt in Nederland geen grote rol. 'We hebben met zijn allen het zelfbeeld dat dat wel zo is, maar we hebben gewoon een regentesk systeem waarin de elites met elkaar onderhandelen en tot zaken komen. Dat is verstandig geweest om burgeroorlog te voorkomen. Wij hebben gelukkig geen Oranjemarsen gehad. Maar de geest van de tijd is veranderd. De burger is geëmancipeerder, agressiever, assertiever zo je wilt. Nogmaals, hij wil serieus worden genomen', zegt de bestuurskundige.

Politici doen eerder het tegenovergestelde. Bij lage opkomsten, beloven ze standaard de representatieve democratie te versterken om de kloof tussen burger en politiek te dichten. 'Ik denk echter dat die kloof juist te klein is. De politiek zit te dicht op de samenleving, te dicht op de burger. Ze treedt naar buiten als een collectieve probleemoplossingsmachine: de politiek die de hele wereld komt redden. De aanpak van de prachtwijken door dit kabinet is een dramatisch voorbeeld van die maakbaarheidsgedachte. Dat problemen op wijkniveau worden ervaren, wil niet zeggen dat de problemen een wijkgehalte hebben. Ze zijn eerder internationaal, globaal van aard. Ze hebben te maken met werkloosheid, religie, migratie. Er is geen spoor dat de problemen uit de wijk zelf komen. Dat idee van die prachtwijken is het soort wethouderssocialisme dat zijn beste tijd heeft gehad.'

De burgemeesters van de grote steden hangen die maakbaarheidsgedachte even vrolijk aan door te zeggen dat het beter is dat ze direct worden gekozen op grond van een eigen, inhoudelijk programma. 'Ze dromen allemaal om Giuliani te zijn. Alsof New York door Giuliani is gemaakt! Wie dat beeld blijft voeden over wat de politiek vermag, draagt dus enorm bij aan het vergroten van het legitimiteitstekort', zegt Frissen. Het gevolg is namelijk dat de politicus verwachtingen schept die hij zelden of nooit kan waarmaken.

'Burgers willen een andere rol. Over de mogelijkheden dient goed te worden nagedacht. Er wordt echter te snel gekozen voor de politieke dimensie van het systeem. Als ik professor Elzinga (staatsrechtdeskundige/red) hoor over de noodzaak van dualisering, hoor ik vooral dat het gaat om versterking van de positie van de politiek en de positie van de politieke partijen op het lokaal niveau.' Volgens Frissen is dat een omgekeerd soort logica. 'Als er een legitimiteitsprobleem is in het lokaal politieke systeem, kan het ook zijn dat de politieke actoren geen betekenisvolle rol meer vervullen. Politieke partijen leiden een zieltogend leven. De gedachte om de problemen te kanaliseren via politieke partijen, ja das war einmal. Het is Baron von Münchhausen-gedrag: jezelf aan je eigen haren omhoog trekken.'

Modder

'Wil je het lokale bestuur versterken, dan moet je dichter aansluiten bij de burger, meer taken en bevoegdheden decentraliseren. Het kabinet heeft weliswaar de mond vol over decentralisatie, over het geven van bevoegdheden aan degenen die met de poten in de modder staan. Maar er wordt alleen gedecentraliseerd onder voorwaarden. En die voorwaarden maakt het kabinet heel erg dik.'

Tegelijkertijd, signaleert Frissen, neemt de greep van politiek en bestuur op de samenleving toe. 'Wat je daarbij ziet is dat bestuurders inzetten op een steeds fijnmaziger instrumentarium om een grotere greep op de samenleving te krijgen. Of het nu gaat om veiligheid, jeugdzorg, aandacht voor centra voor jeugd en gezin of ontwikkelingen op andere terreinen: overal komt meer monitoring en preventie.'

Frissen wijst ook op de recentralisaties op het bestuurlijk, bureaucratische niveau. 'Veel van de verzelfstandigingen worden teruggedraaid. Zelfstandige bestuursorganen worden agentschappen en agentschappen staan op het punt terug in de overheid te worden gehaald. Er is sprake van een enorm interventionistisch klimaat. De maakbaarheidsgedachten schreeuwen je tegemoet.'

Van God los

De politiek wil niet alleen de greep terug op het ambtelijk apparaat, maar eveneens op maatschappelijke organisaties. 'Alles wordt gelegitimeerd met het argument dat we een ernstig probleem hebben: de samenleving verloedert, is van God en alle waarden los, we vermoorden onze eigen kinderen, de jeugd is aan de alcohol en aan de drugs. Er is een groot beschavingsoffensief gaande, vol met controles en disciplinering. Het is een heel raar klimaat, sinds de dramatische gebeurtenissen van enkele jaren geleden. De heftigheid van de reactiepatronen is enorm toegenomen. De klassieke methode van matiging en pacificatie is vervangen door een cultuur van overschreeuwen.'

'Het punt is we willen elk risico uitsluiten. Er is angst voor de jeugd, voor de toekomst, voor de economie en voor moslims in deze samenleving. Het doet sterk denken aan de periode vlak na Tweede Wereldoorlog. Onze vrouwen waren door de feestvierende bevrijders van God los geraakt, waarna kerk en maatschappelijke organisaties een beschavingsoffensief begonnen om ze terug in het hok te krijgen. Dit onder het mom van de wederopbouw. Dat zie ik nu ook weer.' 

'Ik bedoel, de economie is zich fors aan het herordenen. Er zijn tal van internationale conflicten - we noemen Afghanistan een opbouwmissie, maar ondertussen zijn we gewoon in oorlog tegen een militie die ook in onze samenleving kan opduiken. De religie is terug in het publieke domein. Er is dus wel wat aan de hand. De reflex vanuit het bestaande politieke systeem - "Wij koersen niet op veranderen, maar gaan op een enorme beheersing en maakbaarheidslijn zitten" - getuigt van een enorm conservatisme.'

'Alle handboeken zeggen dat je in geval van crisis moet decentraliseren. Als je de samenleving ziet als een verzameling problemen, moet je het zelfoplossend vermogen versterken. De oplossingen die de samenleving zelf verzint, zijn vele malen sterker dan die centraal wordt opgelegd door de overheid. Die kan alleen maar collectivistisch denken. Maar de politieke partijen doen alsof de samenleving als een machinefabriek kan worden gestuurd.'

Paul Frissen (Puth, 1955) is decaan en bestuursvoorzitter van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) en hoogleraar Bestuurskunde aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur van de Universiteit van Tilburg. Hij is ook lid van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Frissen houdt zich, sinds hij in 1989 cum laude promoveerde, bezig met analyses van de moderne staat versus de netwerksamenleving. Daarin neemt hij afscheid van de staat als centraal sturend orgaan en hekelt hij de toenemende overheidsbemoeienis tot achter de voordeur. In zijn meest recente boek De staat van verschil (2007) uit Frissen ferme kritiek op het gecentraliseerde gelijkheidsdenken van de moderne staat. Nederland zou er beter van worden als er meer verschil wordt toegestaan.