Strafmaat bij integriteitskwesties te uniform

Het integriteitsbeleid bevat een weeffout. Door zeer uiteenlopende kwesties, die heel genuanceerd kunnen liggen en waarover veel onduidelijk is, te benoemen als ‘integriteitsproblemen’ zijn ze belast met een veel te zwaar begrip. Dat stelt Marcel Becker in een essay in Binnenlands Bestuur.

Corrupt

Oplossingen voor dat probleem komen volgens hem pas in zicht wanneer de ontstaansgeschiedenis van het begrip integriteit onder de loep wordt genomen. ‘Dat heeft bijklanken en wordt op een manier ingezet die in nogal wat affaires verstorend werkt’, aldus Becker. ‘Door gebruik van een bepaald woord schetst iemand een beeld, waarin heel veel suggestie meesluipt.’ Dat is volgens de hoofddocent wijsgerige ethiek aan de Radboud Universiteit zeker het geval met de notie ‘integriteit’. Het woord heeft een krachtige bijklank. ‘De integere persoon is zuiver, hij heeft geen smet op zijn blazoen. Iemand die een integriteitsprobleem heeft is dus ‘besmet’, of zelfs kapot – de letterlijke betekenis van corrupt. Hij kan niet meer functioneren. Deze twee betekenisconstellaties staan tegenover elkaar; mensen zijn niet een beetje zuiver of een beetje corrupt, ze zijn of het een of het ander.’

Beetje integer

Die framing – ‘een ongemakkelijke erfenis van Ien Dales’ – stond aan de wieg van het integriteitsbeleid, aldus Becker. ‘In haar historische rede waarmee minister Dales het integriteitsprobleem op de agenda zette, adresseerde ze een breed spectrum van problemen. Niet alleen fraude en corruptie maar uiteenlopende vormen van machtsbederf: ‘het gaat mij om het sluipende gevaar van bezoedeling van de ambtelijke en politieke reputatie.’ Haar brede focus nam niet weg dat de voorbeelden van misdragingen die ze noemde één gemeenschappelijk kenmerk hadden: ‘De norm is (…) duidelijk’. Zowel voor het lekken van informatie, manipulatie en infiltratie van politieke besluitvorming, niet reageren op insinuaties en valse geruchten geldt dat ze ontoelaatbaar zijn. Haar betoog moest zo wel uitmonden in de oneindig vaak geciteerde zin: ‘De overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet’.’

Pestgedrag

In de eerste jaren na haar rede werden onder de noemer ‘integriteitsbeleid’ de grenzen van het ontoelaatbare vastgesteld en in codes geformuleerd. ‘Na een tiental jaren piketpaaltjes slaan, zagen we een verbreding en verdieping van het integriteitsdebat. Het inzicht groeide dat naast de zware misdragingen allerlei gedrag invloed had op de (beeldvorming inzake) morele kwaliteit van openbaar bestuur. Enkele voorbeelden. Als we oneigenlijke beïnvloeding en belangenverstrengeling willen aanpakken, dan moeten we ook over nevenfuncties discussiëren. Goede besluitvorming kan alleen bij onderling respect, en dat betekent dat we ook nadenken over omgangsvormen en pestgedrag. De mensen die in het openbaar bestuur werken moeten betrouwbaar zijn, en dat stelt eisen aan (wat er bekend wordt over hun) gedrag in privétijd. Aldus viel een steeds breder spectrum van gedragingen onder de noemer ‘integriteit’. Het werd een koepelbegrip’, stelt de Nijmeegse wetenschapper.

Misdraging

Het is volgens hem echter niet vanzelfsprekend om integriteit als koepelbegrip te gebruiken. Becker verwijst naar de beroepscode die het ‘Nederlands Instituut voor Psychologen’ heeft vastgesteld. Daarin is integriteit naast autonomie, verantwoordelijkheid en deskundigheid één van de vier kernwaarden. ‘Het begrip is onderverdeeld in betrouwbaarheid (in de professionele relatie), eerlijkheid (in communicatie over resultaten) en rolintegriteit. In de beroepscode voor de rechtspraak staan naast integriteit ook onpartijdigheid, deskundigheid, professionaliteit en autonomie als kernwaarden. De advocatenwet noemt vijf kernwaarden, waarvan integriteit er één is. In tegenstelling met deze professies is in het openbaar bestuur integriteit het centrale begrip voor iedere mogelijke misdraging.’

Gradatie

De ontwikkeling binnen de overheid om zo ongeveer alles wat met de kwaliteit van bestuur te maken heeft te belasten met een zwaar begrip is volgens Becker vragen om problemen. ‘Mensen die op een relatief onbelangrijk gebied een kleine misstap maken, weten zich plots belast met een ‘integriteitskwestie’, met alle zwaarte die het begrip aankleeft. Zo gaat het gevoel voor gradatie verloren. Natuurlijk is wangedrag in privétijd niet acceptabel, maar wangedrag is er in soorten en maten. Natuurlijk mag fout declaratiegedrag niet, maar het maakt nogal wat uit of het om een te dure fles wijn of een vliegreis gaat. Hieruit volgt verwarring over de strafmaat. De overtreder van de integriteitsregels heeft iets ergs gedaan. We horen zware noties als dat hij heeft geknaagd aan de fundamenten van het bestuurlijk apparaat, en dat zijn geloofwaardigheid in het geding is. Zo iemand moet een stevige straf krijgen.’

Demontage

Af en toe barst, naar aanleiding van (kleine) misdragingen, een bommetje in het openbaar bestuur. Dales haar ‘framing’ bevatte de splijtstof, en op verschillende manieren kan aan demontagewerk worden gedaan, waarmee escalatie is te voorkomen. Becker doet enkele suggesties, waarbij terughoudendheid in meldingen volgens hem een allereerste vereiste is. ‘Een melding is een zwaar middel, dat de onderlinge verhoudingen zwaar belast’, stelt hij. ‘Het aankaarten van het probleem, gevolgd door een welgemeend excuus is vaak een betere weg.’ Winst is in zijn ogen te boeken door een rijker en meer genuanceerd vocabulaire te gebruiken. ‘Een ‘integriteitsaffaire’ eindigt doorgaans met het oordeel: ‘wel/niet integer’ (doorhalen wat niet van toepassing is). Maar formuleringen kunnen veel genuanceerder zijn: een handeling of uiting ‘staat op gespannen voet met artikel … van de gedragscode’, de handelingen ‘schuren met goed bestuur’, etc.’

Strafbankje

Tot slot, wanneer een melding is gedaan en een fout is geconstateerd, pas dan kleinere sancties toe, die recht doen aan de (geringe) omvang van het vergrijp. Becker: ‘Toen hij commissaris van de koning in Limburg was pleitte Theo Bovens voor kleinere berispingen na kleine vergrijpen. Nadat bestuurders een ‘gele kaart’ hadden gekregen, of een tijdje op een ‘strafbankje’ hadden gezeten konden ze de werkzaamheden weer oppakken. Een logische gedachte, als we bedenken dat in onze rechtstaat iemand na het uitzitten van de gevangenisstraf weer volledig in de samenleving mag meedraaien. Het is geen goede zaak als een relatief kleine affaire een overheidsdienaar oneindig aankleeft.’

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 21 van deze week.