‘Beter geen burgerberaad dan een slecht burgerberaad’

Een mini-burgerberaad van 100 gelote Amsterdammers bracht vorig jaar november op verzoek van toenmalig wethouder Marieke van Doorninck (GroenLinks) advies uit over het klimaatbeleid van de gemeente. ‘Blijf het burgerberaad ook na hun advies betrekken bij het proces’, aldus onderzoekers Reint Jan Renes en Christine Bleijenberg die dit mini-burgerberaad evalueerden.

Onderzoek

‘De gemeente Amsterdam constateerde dat zij met haar eigen maatregelen de klimaatdoelen niet zou halen en kwam vorig jaar zomer op het idee een burgerberaad in te stellen om advies te geven over nieuwe maatregelen’, vertelt Reint Jan Renes, lector psychologie van de Duurzame Stad van de Hogeschool van Amsterdam. Samen met Christine Bleijenberg, associate lector Urban Governance Haagse Hogeschool, mocht hij onderzoek doen naar het verloop van het mini-burgerberaad. Er was te weinig geld om alles te onderzoeken, dus kozen ze voor de opzet en het verloop, de ervaring van de deelnemers en of er verandering van houding jegens klimaatbeleid bij deelnemers is ontstaan.

Hoe is het mini-burgerberaad opgezet?

Bleijenberg: ‘Een belangrijk onderdeel van het mini-burgerberaad is het streven naar de grootst mogelijke representatie. De gemeente heeft daarom een loting uitgevoerd en gekeken naar bijvoorbeeld de opkomst bij de verkiezingen om een mooie spreiding over stadsdelen en leeftijden te krijgen. Met een gewogen loting maken bijvoorbeeld jongeren meer kans, want die zijn minder geneigd mee te doen, net als mensen uit stadsdelen met een lage opkomst (Zuidoost, Nieuw-West en Noord). Die representatie is goed gelukt.’

Er was toch een oververtegenwoordiging van hoogopgeleide, klimaatbewuste mensen?

B: ‘Ja, dat is minder goed gelukt.’
Renes: ‘Je ziet dat het mensen zijn die het onderwerp belangrijk vinden, mensen die durven mee te praten. Dat heet zelfselectie. Ondanks de loting en de aandacht voor bepaalde groepen blijven bepaalde groepen toch uitgesloten. In ieder geval voor opleiding is de selectie niet representatief.’

Heeft dat invloed op resultaten?

R: ‘Ja, maar of het ook tot een ander resultaat had geleid, weet je niet.’
C: ’Bedenk wel dat 90 procent van deze mensen voor het eerst deelnam aan zoiets, dus er is een andere groep burgers aangesproken. Ik weet niet of deze vertekening te ondervangen is. Als mensen niet in klimaatverandering geloven, is het ook niet logisch dat ze over deze maatregelen meepraten.’

Hoe is het participatieproces in de praktijk verlopen?

C: ‘De voorzitter is belangrijk. Wijlen Alex Brenninkmeijer was een hele goede voorzitter. Hij hielp de deelnemers echt met een goed gesprek voeren en gaf soms een duwtje naar de politiek.’
R: ‘Hij zette de burger centraal: word eigenaar van het proces en van het resultaat. Dat voel je. Dat hebben de deelnemers ook zo ervaren. Ze voelden zich meer verantwoordelijk.’
C: ‘Je zag dat ook terug in de keuzes die zijn gemaakt. De burgers stonden centraal, zowel op proces als inhoud. De deelnemers vonden bijvoorbeeld de tafelgroepen te groot en wilden liever acht dan twaalf mensen. Dat heeft goed gewerkt.’
R: ‘Zelfs tot de stemming aan toe. Bij onduidelijkheden, dus als het stemmen niet naar behoren ging, nam men gas terug. De tijdsdruk was hoog, maar toch was het proces zorgvuldig. Dat was vooral plenair zo. Je zag ook dat de rol van de tafelleiders belangrijk is, vanuit het idee van eigenaarschap, vanuit de mensen zelf. Ze kregen een korte training en er waren tafelondersteuners vanuit de gemeente. Daar wreekt zich wel dat het geen professionele gespreksleiders zijn. Een professionele voorzitter is echt belangrijk, anders wordt het eerder persoonlijk. Het is een ambacht. Iedereen erbij betrekken en de juiste vragen stellen is niet iedereen gegeven.’
C: ‘Dat is ook belangrijk voor de neutraliteit. In Den Haag zijn nu ook burgerberaden opgezet in twee wijken en daar maakten ze een andere keuze: de tafelleiders komen niet vanuit de deelnemers zelf, maar het zijn professionele begeleiders vanuit een bureau.’

Wreekt zich hier ook dat er onvoldoende tijd voor het burgerberaad is genomen in Amsterdam?

R: ‘Ja, als je het goed wilt doen, moeten er echt technisch goede getrainde gespreksvoorzitters aan alle tafels zitten. Nu was er de dynamiek van de politiek, het moest voor de verkiezingen klaar zijn, en was het budget niet toereikend. Maar het is belangrijk om hier de waarde van te erkennen. Het hele idee is dat er een gesprek plaatsvindt met het juiste draagvlak en je de expertise van de mensen eruit haalt. Anders haken mensen alsnog af. Het kost hen hele dagen. Als je denkt dat het toch maar voor spek en bonen is, dan nemen mensen andere beslissingen. Dat is een risico, maar je voelt je dan ook geen eigenaar, dus dat is een belangrijk element van het slagen van een burgerberaad.’

Een onderzoeksvraag was of elementen van ‘ervaren procedurele rechtvaardigheid’ in de opzet en het verloop zijn terug te vinden. Was dat het geval?

C: ‘Het gaat er dan om of de deelnemers het proces eerlijk en rechtvaardig vonden. Je ziet dat het met de respectvolle benadering vanuit de gemeente en de organisatie heel dik in orde is, en ook wat betreft de ruimte voor inbreng van de deelnemers, al was het in de tafelgroepen soms wat minder en ook in hoe de uitkomsten ervan in het plenaire deel terechtkwamen. Maar met de verantwoording over het participatieproces en het delen wat er na afloop met de uitkomsten  gebeurt kan het wel beter. Na afloop zeiden de mensen: tot nu toe zijn we tevreden, maar we kunnen er pas echt iets over zeggen als duidelijk is wat ermee is gedaan is. Deelnemers meenemen in dat interne proces en in de gang naar de gemeenteraad kan beter.’
R: ‘Tijdens het proces gaat alles heel zorgvuldig, maar als dat is afgerond, neemt de ambtenarij het bijna over. Het worden dan andere stukken. Er lijkt een heel ander proces op gang te komen met een andere doelgroep en insteek. Dat is best gek. Als team heb je dan niet nagedacht over hoe je het proces invult helemaal tot het einde toe.’
C: ‘Na de laatste bijeenkomst lijkt het naar ambtelijke organisatie te gaan en vergeten ze dat je contact met de buitenwereld moet blijven zoeken.’
R: ‘Toen het proces klaar was, werden de deelnemers ook deel van het grote publiek, terwijl je ze heel goed zou kunnen gebruiken als ambassadeurs.’
C: Soms kregen deelnemers mail: het college heeft een oplegnotitie gemaakt en het stuk gaat nu naar de commissie. Als ze moeten zoeken naar de opbrengsten, dan vraag je veel van mensen. Het staat in schril contrast met de aandacht tijdens het beraad zelf. Deelnemers kregen een vergoeding van 100 euro per bijeenkomst en er was bijvoorbeeld kinderopvang.’

De deelnemers begonnen vrij open aan het burgerberaad en waren er zeer over te spreken, maar heeft het hun kennis over en houding jegens het klimaatvraagstuk en -beleid ook veranderd?

R: ‘Het klinkt logisch, maar de aanname bij het burgerberaad was: meer kennis, leidt tot meer begrip. In het onderzoek hebben we dat niet helemaal kunnen terugvinden. Ze weten wel meer dan ervoor. Een andere aanname is: meer kennis leidt tot meer draagvlak, want het is geen simpel vraagstuk. Dit was wel belangrijk voor de gemeente.’

Wat heeft het beraad gedaan met het vertrouwen in (de aanpak van) de gemeente?

R: ‘Het vertrouwen in de gemeente was op dat moment nog toegenomen. Onze hypothese is dat dit anders is als veel adviezen niet doorgaan. Je hebt immers verwachtingen gewekt met het proces. Mensen nemen dat serieus en gaan er dan ook van uit dat hun adviezen worden opgepakt. Positief is dat ze het gevoel hebben respectvol te zijn behandeld en dat er draagvlak is voor de goede adviezen.’
C: ‘Maar het heeft ook iets te maken met het vertrouwen in de overheid om complexe vraagstukken op te lossen. Als je ervaren procedurele rechtvaardigheid toepast, dan doet dat wel iets.
R: ‘Als overheid moet je dan accepteren: dit zijn de adviezen.’

Wat heeft de gemeente ervan geleerd?

C: ‘De gemeente heeft een intern evaluatieproces in gang gezet. Duidelijk is dat het tijdsaspect en de zorgvuldigheid van het proces belangrijk zijn.’
R: ‘Er is nu een nieuw college met een nieuwe wethouder en ik heb begrepen dat die het advies wel serieus wil meenemen. Het besef is er dat het natraject belangrijk is. Er zijn ook gesprekken met de mensen van het Haagse burgerberaad. De les van de tafelleiders is wel getrokken. Een burgerberaad vraagt veel en dat is wel een zorg: het wordt nu overal genoemd, maar het is net als met nudgen, een burgerberaad is ook niet voor alles geschikt.’
C: ‘Je moet het zorgvuldig en aandachtig doen en anders niet, want anders heeft het een averechts effect. Beter geen burgerberaad dan een slecht burgerberaad.’

Vorige maand zijn er in twee wijken in Den Haag ook burgerberaden van start gegaan. Ook daar doet u onderzoek. Verwacht u daar andere resultaten?

R: ‘In Den Haag is het beraad nog lokaler, dan gaat het ook over de buurman. Dat is minder anoniem en die kleinschaligheid heeft invloed. Het is ook anders ingevuld. De voorzitter doet het anders en er zijn andere gespreksleiders. In Amsterdam zijn externe experts ingehuurd. Sommige hielden alleen een praatje en deden suggesties. Er waren ook experts die meeliepen en vertelden hoeveel CO2 het Amsterdamse Bos opneemt. De expert heeft veel invloed op het advies. In Amsterdam is daarvoor gewerkt met een extern bureau, maar in Den Haag gebeurt dat vanuit de gemeente zelf. Er is veel enthousiasme, maar het burgerberaad volledig omarmen blijft lastig. Ambtenaren kunnen het proberen af te kalven om het hanteerbaarder te maken, maar je moet het juist doen in de ideale vorm. Voor de politiek en ambtenaren is dat spannend. Dit was een mini-burgerberaad, dus lijkt het erop dat ze het onder controle konden houden. Maar als je dat doet, verliest het beraad zijn waarde.’
C: ‘Het gaat om vertrouwen van de overheid in burgers. Durf je dat aan? Ik heb veel respect voor de gemeente dat ze de deuren hebben opengezet. Er is een drijfveer om te leren en dat is heel positief.’
R: ‘Ja, iedereen heeft ook goed meegedaan aan het proces. Het was ook goed om te merken dat in Amsterdam de wethouder er bij de start bij was en zei dat het fijn is dat de burgers willen helpen. Het is belangrijk dat zij erbij was.’