Rap terug naar andere tijden

Op de rommelzolder van het decentralisatierecht, tussen alle andere oude zooi, ligt de zogenaamde driekringenleer te verstoffen. Volgens deze leer behartigt elke bestuurslaag zijn eigen typische taken en behoren overheden de autonomie van elkaars kring te respecteren.

Het reguleren van jaarmarkten is bijvoorbeeld typisch een taak voor de gemeenten, terwijl defensie nou juist weer iets is wat alleen het rijk zinvol kan. Gaat de rijksoverheid zich toch met jaarmarkten bemoeien dan heeft dat eenvoudig geen rechtskracht, aldus de driekringenleer. Om nog maar te zwijgen over de lokale aanschaf van een tank.

Staatsrechtelijk is deze theorie perfect. De lokale autonomie stelt dan immers echt wat voor. Het gemeentelijk domein wordt onaantastbaar voor Haagse bemoeizucht. Het probleem is alleen dat overheidstaken niet zo makkelijk aan één bestuurslaag zijn toe te wijzen. Eigenlijk begint de ellende al meteen na de twee evidente voorbeelden van de jaarmarkten en defensie. Is woningbouw een typisch gemeentelijke zaak waar het rijk niets mee te schaften heeft? Zijn bejaardenoorden en bibliotheken typisch iets voor de provincie?

De drie exclusieve kringen die het staatsrecht voor zich zag, blijken in de bestuurskunde niet te bestaan. De praktijk laat een scala aan gedeelde verantwoordelijkheden zien, met meer of minder beleidsruimte voor de verschillende bestuurslagen. Maar omdat de theorie van de drie kringen in al zijn eenvoud toch zo aanlokkelijk blijft, wordt die nog altijd wel even gememoreerd in de handboeken. Onlangs nog, in het solide boek van Hansko Broeksteeg. Maar ook hij sjouwt de theorie na een paar alinea’s met enige spijt naar zolder. ‘De idee van de driekringenleer werd al heel snel verlaten,’ schrijft hij, ‘zij bleek onhoudbaar.’

Waar het staatsrecht zich dus moet neerleggen bij de weerbarstige praktijk van het openbaar bestuur, lijkt er in de bestuurskunde een theorie op stoom te komen die inmiddels trekjes van de driekringenleer begint te vertonen: het integraal opgavegericht werken. De verschillende overheidsverbanden moeten, als één overheid, in elkaar schuiven om samen een maatschappelijke opgave aan te vatten. En dan niet met dat eindeloze gepolder, maar met een helder mandaat van alle deelnemers en effectieve doorzettingsmacht voor het collectief. Sowieso doen formele verhoudingen er niet zoveel toe. ‘Structure follows strategy.’ En democratie? Dat wordt een kwestie van draagvlak organiseren.

Naar het mij voorkomt, is dit ultieme opgavegerichte werken even onhoudbaar als die oude driekringenleer. Zomin je het openbaar bestuur uit elkaar kunt trekken in drie volstrekt gescheiden kringen, zomin kun je het volgens mij verdelen in losse maatschappelijke opgaven met ieder hun eigen doorzettingsmacht. Uiteindelijk botsen al die verschillende opgaven keihard op elkaar en moeten de belangen tegen elkaar worden afgewogen. En dat kan alleen als decentrale volksvertegenwoordigingen zinvolle ruimte hebben om een integrale afweging te maken. Wordt die ruimte opgeknipt en herverkaveld om aparte maatschappelijke opgaven door te zetten, dan valt er niet meer wezenlijk aan lokale politiek te doen. Discussies over draagvlak voor de resultaten zijn dan nog het maximaal haalbare.

Ongetwijfeld overdrijf ik. Maar dat is nodig voor de waarschuwing. Om corona te bestrijden staat ons land feitelijk al een jaar in de stand van dit opgavegerichte werken. Samen tegen corona. En dat werkt. Maar we ondervinden ook al een jaar de nadelen: weinig integrale afweging en weinig ruimte voor (lokale) democratie. Dus gaat het vooral nog over het draagvlak voor de maatregelen. Nu de coronacrisis af begint te lopen, lonken allerlei andere belangen meer of minder opzichtig naar de vrijkomende crisisstructuur. De klimaatcrisis, de woningcrisis, de stikstofcrisis en zo voort dromen allemaal van een periodiek Catshuisoverleg.

Maar als we voortaan alleen maar opgavegericht crises bestrijden, wordt het nooit meer normaal. Het doorgedreven opgavegericht werken moet snel weer naar zolder.