Handhavers lopen nog steeds aan de leiband

Twintig jaar na de oerknal in een Enschedese vuurwerkfabriek zijn er nog steeds incidenten als de grafietregens van Tata Steel. Is het toezicht dat gemeenten en provincies houden op naleving van milieuregels nu beter? De commissie-Van Aartsen kwam met een onthullend rapport. Ingrijpen is keihard nodig, bewijst onderzoek van Binnenlands Bestuur.

Zieke man 

De verwoestende vuurwerkknal was het wrange startschot voor een moeizame queeste naar beter toezicht en handhaving. Er volgde een gestage stroom rapporten, kamerbrieven, beleidsvoorstellen, wetsvoorstellen, evaluaties en onderzoeken. Een deel van de gemeenten ging samenwerken in regionale uitvoeringsdiensten, er kwam een Landelijk Overleg Milieuwethandhaving en een Landelijke Nalevingsstrategie. Maar toen de commissie-Mans in 2008 de thermometer in het stelsel van toezicht en handhaving stak, doemde het beeld op van een zieke man die amper op zijn benen kon staan.

 

Versnipperd

Milieuhandhaving was versnipperd over vijfhonderd instanties die niet in staat waren tot toezicht over complexe bedrijven, die onvoldoende samenwerkten en informatie uitwisselden en zich niet hielden aan de landelijke strategie. En ook hier volgden de onvermijdelijke lessen. Er moesten, vond de commissie, omgevingsdiensten komen waarin gemeenten, provincies en liefst ook waterschappen verplicht samenwerken. De minister moest handhavingspartners ertoe aanzetten het verzamelen en uitwisselen van data in orde te maken, zich aan de afgesproken strategie te houden en samen te werken.

Omgevingsdiensten 

Die omgevingsdiensten, met als kerntaak vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), zijn er gekomen, 29 stuks. Maar incidenten als de grafietregens van Tata Steel roepen de vraag op: in hoeverre is bestuurlijk toezicht en handhaving van milieuregels eigenlijk verbeterd tussen 2000, het jaar van de vuurwerkknal, en nu?

Geen antwoord

Het lijkt logisch om voor een antwoord aan te kloppen bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Daar zou een mooi stapeltje getallen moeten liggen dat antwoord geeft op vragen als: hoeveel geld is in die jaren uitgegeven aan toezicht en handhaving? Tot hoeveel bedrijfscontroles en sancties heeft dit geleid? Is het milieu er beter van geworden? Maar het ministerie van I&W heeft geen antwoord, omdat, zo mailt de woordvoerder, ‘deze taak bij gemeenten, provincies en in hun opdracht bij omgevingsdiensten ligt.’ Met andere woorden, wie inzicht in uitgaven aan en resultaten van toezicht en handhaving wil krijgen, moet een rondje bellen naar 352 gemeenten, 12 provincies en 29 omgevingsdiensten.

Niet te zeggen

De Rekenkamer Oost-Nederland deed in Gelderland na een aantal nieuwe incidenten onderzoek naar vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). In Een complexe verhouding (2019) concludeert de rekenkamer: ‘Het is lastig vast te stellen of de inzet van de provincie op het gebied van VTH bijdraagt aan de gewenste outcome: een gezondere en veiligere leefomgeving.’ Of handhaving werkt, of het goed is voor het milieu – iets waar twintig jaar na de vuurwerkramp toch wel stiekem op was gehoopt – is dus eigenlijk niet te zeggen.

 

Dubbele boodschap

En dan is er nog het sprookje van onafhankelijk toezicht dat maar niet bewaarheid wil worden. Aan de ene kant zijn omgevingsdiensten in het leven geroepen om toezicht en handhaving onafhankelijk te maken. Regels zijn regels. Aan de andere kant handelen omgevingsdiensten in opdracht van de besturen van provincie en gemeente; ze zitten aan de leiband. De wethouder of gedeputeerde  met meer belangen dan milieu te behartigen, heeft in voorkomende gevallen het laatste woord. Kortom: er valt altijd te praten. Die dubbele boodschap brengt omgevingsdiensten in een spagaat.’

 

Onvermijdelijk 

Koos Meijer is secretaris van het vakberaad VTH van Omgevingsdienst NL, belangenbehartiger van de omgevingsdiensten. De handhaver kan regels niet rücksichtslos toepassen, geeft hij aan. ‘Je moet altijd nadenken: hoe werkt dat in de praktijk?’ Incidenten ziet Meijer daardoor als onvermijdelijk. ‘Kijk je achteraf naar die incidenten, dan zie je altijd: nee, we hebben het laten lopen, we hadden op die en die momenten harder moeten ingrijpen.’ Dat wethouders of gedeputeerden zich in individuele gevallen soms bemoeien met handhaving, dat ze vanwege economische belangen soms niet willen doorpakken ondanks normschending, ‘dat is gewoon zo. Dat kun je niet ontkennen’, stelt hij. ‘Elke directeur zal, als hij een zaak heeft die bestuurlijk gevoelig ligt, contact opnemen met de wethouder of gedeputeerde.’

 

Heel hard nodig
Besturen die zich niet kunnen mengen in handhaving, dat is heel hard nodig, vindt ook Johan Vollenbroek. Nu is de handhaving van milieuregels ‘heel beroerd’, zegt hij zonder spoor van twijfel. Voornaamste reden: ‘Omgevingsdiensten worden politiek aangestuurd.’ Vollenbroek bestiert met een klein clubje medestanders Mobilisation for the environment. Al sinds de jaren negentig neemt Mob gemeenten, provincies en ­omgevingsdiensten onder vuur met talloze handhavingsverzoeken en zienswijzen op vergunningverlening.

 

Volledig onderuit

Het lukte de milieuclub in mei 2019 om bij de Raad van State het stikstofbeleid van de Nederlandse regering volledig onderuit te halen. Waar eerder tal van activiteiten die natuur met stikstof belastten via een melding konden worden afgedaan – in het overkoepelende Programma Aanpak Stikstof (PAS) zouden alle plussen en minnen tegen elkaar worden weggestreept – is nu voor al die activiteiten een vergunning nodig. ‘Kijk je naar biodiversiteit, dan is stikstof een van de grootste problemen in Nederland voor het voortbestaan van de natuur. Spreek in een willekeurig natuurgebied met de boswachter en hij begint over de kommer en kwel van stikstof’, motiveert hij de strategie.

 

Niet-handaven  

Nu het PAS failliet is, hebben boeren voor het beweiden van vee en bemesten van percelen een natuurvergunning nodig. Maar de provincies blijven op hun handen zitten, constateert Vollenbroek. ‘We hebben eind 2019 handhavingsverzoeken gestuurd’, vertelt hij. Toch snapt hij wel dat provincies stilzitten. Minister Schouten heeft ze een brief gestuurd om niet te handhaven. ‘Ondanks dat dat in strijd is met jurisprudentie en dat die bedrijven in strijd met de Habitatrichtlijn in werking zijn’, aldus Vollenbroek. Dan kun je wel een mooi ogend bouwwerk van toezicht en handhaving hebben opgetuigd, ‘als van boven wordt gestuurd op niet-handhaven of zo weinig mogelijk handhaven, dan werkt het nog steeds niet.’ 

Lees het hele verhaal deze week in BB05 (inlog). Mede mogelijk gemaakt door het Steunfonds Freelance Journalisten.