Nieuwe golf herindelingen is een doodlopende weg

De gedachte was dat herindeling van onderop plaats zou moeten vinden. Dit uitgangspunt is aan het wankelen gebracht door allerlei vormen van onderzoek, waarbij de bestuurskrachtmeting domineert. Deze bestuurskracht vormt echter een uiterst eenzijdig criterium en wijst onder alle omstandigheden automatisch op schaalvergroting. Dat automatisme wordt ondermeer veroorzaakt door de taakuitbreiding van gemeenten.

De beste manier om het lokale bestuur naar huidige schaal op te blazen, is de toedeling van specifieke taakstellingen waarvan eigenlijk van te voren vast staat dat kleinere gemeenten deze taken niet of niet voldoende adequaat kunnen uitvoeren. Het is net als bij de brandbestrijding. Als het oogmerk is om de vrijwillige gemeentelijke brandweer de doodsteek toe te brengen, dan kan dat zeer eenvoudig en wel door de noodzakelijke aanrijtijden met vijf minuten te verlagen. Deze minuten-verlaging heeft tot resultaat dat de vrijwillige brandweer als een hopeloos verouderde en middeleeuwse instelling kan worden gekwalificeerd en om die reden zo snel mogelijk moet worden opgerold.

Via eenvoudige en vaak impliciete vormen van taakbijstelling, specialisatie, definitiewijziging en etikettenzwendel kan met het grootste gemak aannemelijk worden gemaakt dat het met de schaal van de gemeenten niet meer goed gaat komen en gemeentelijke herindeling de enige uitweg is om het probleem op te lossen. Wie de gedeputeerden over bestuurlijke organisatie hoort redeneren, herkent dit impliciete jargon meteen. Als het gaat om initiatieven voor geïntensiveerde samenwerking tussen gemeenten, dan verzucht menig bestuurder: laten we het meteen goed doen en niet te lang pappen en nathouden.

Ook een veel gehoorde mantra: gemeentelijke herindeling is geen doel op zich, het gaat om de bestuurskracht. Ook een heel aardige is de volgende: er moet wel evenwicht zijn; indien in het ene deel van de provincie een vrijwillige herindeling plaatsvindt, moet de provincie voor evenwicht zorgen en wel door in het andere, minder welwillende deel een herindeling af te dwingen. Zo zou de gemeente Leeuwarden buurgemeenten moeten kunnen annexeren indien in het zuidwestelijke deel van Friesland vrijwillig een megafusie tot stand komt.

Graag schetsen provinciebesturen tentatieve eindplaatjes: de betreffende provincie zou over tien jaar idealiter naar minimaal vijftig procent reductie van het aantal gemeenten moeten; maar de gemeenten moeten het voorlopig zelf doen, daadkracht tonen, klare wijn schenken en met de billen bloot moeten. De provincie gaat niet als een olifant door de porseleinkast lopen, maar definieert en passant wel een min of meer dwingende eindterm. Ondertussen moet worden vastgesteld dat gemeentelijke herindeling aantoonbare en zeer negatieve effecten heeft op de organisatie van de gemeente als politieke gemeenschap.

Bij herindeling verandert politieke en partijpolitieke activiteit in a-politieke belangenbehartiging door delen van de gemeente. Bestuurders en ambtenaren vinden dat wel prettig, want hoe a-politieker het gemeentelijke bedrijf wordt, hoe liever hen dat is. Vandaar dat in bedrijfsmatig georiënteerde sterkte-zwakte-analyses over de gemeenten het aspect van het politieke proces volstrekt wordt verwaarloosd. Op den duur leidt een en ander echter tot ernstige vormen van politieke erosie met hevige boemerangeffecten: zie Dinkelland (met de tegenstelling tussen Ootmarsum en Denekamp) en tal van andere voorbeelden. Gemeenten die draagvlak verliezen en op afstand komen te staan, zijn op den duur veel slechter uit en vooral vanuit dat perspectief is een nieuwe golf van herindelingen een doodlopende weg.

Onaanvaardbaar is ook dat niet wordt overgegaan tot differentiatie in taken. Nergens in Europa worden nieuwe gemeentelijke taakstellingen zo ruig over de schutting van de gemeenten gegooid als in Nederland. Bij differentiatie naar taak tussen grote, middelgrote en kleinere gemeenten komt de hele schaaldiscussie in een geheel ander, maar veel evenwichtiger teken te staan. Prof. mr. Douwe Jan Elzinga Hoogleraar Staatsrecht, RU Groningen