BZK sluit de luiken

Ambtenaren die de komende week door de deuren van de Haagse Turfmarkt 147 draaien, stappen ‘Het Nieuwe BZK’ binnen. Dan heeft secretaris-generaal Richard van Zwol een reorganisatie voltooid die ingewijden ‘de merkwaardigste in decennia’ noemen. Reconstructie van een soloactie, die de organisatie en het departementale beleid veranderde.

Ambtenaren mogen van sg van Zwol de deur niet meer uit

Het is maandagochtend 18 mei 2015, iets voor half acht, als Richard van Zwol een mail rondstuurt naar alle medewerkers. ‘Vanmiddag om 16.00 uur zal ik mijn plannen voor de nieuwe organisatie van BZK presenteren. De reorganisatie raakt met name DG Bestuur en Koninkrijksrelaties, DG Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk, DG Wonen en Bouwen, en de Dienst Concernstaf en Bedrijfsvoering. Ik licht toe waarom er nu een reorganisatie komt, hoe de nieuwe organisatie eruit gaat zien en welke stappen gezet gaan worden om de komende maanden tot die nieuwe organisatie te komen.’

Van Zwol, die sinds de zomer van 2013 aan het roer staat van BZK, heeft het plan geheel alleen en in het diepste geheim voorbereid. Zelfs de directeuren-generaal, met wie hij samen de bestuursraad van het departement vormt, zijn niet op de hoogte.

Medewerkers druppelen binnen, starten hun pc’s op en er ontstaat een mailkakofonie. Wat is er aan de hand? Wat gaat er gebeuren? Veel tijd voor speculatie is er niet. Van Zwol blijkt een shock and awe-strategie te hebben voorbereid. In zijn agenda staat om elf uur een gesprek gepland met de centrale ondernemingsraad (de ‘groeps­ondernemingsraad’, GOR), in de uren daarna worden per directoraat-generaal de managementteams ingelicht. En om vier uur ’s middags dus de rest van het personeel.

Hij heeft een brief klaarliggen voor ‘stakeholders’ van het departement (VNG, IPO, Unie van Waterschappen, Aedes en andere), die de volgende dag de deur uitgaat, ‘mede namens de ministers Plasterk en Blok en mijn collega’s in de ambtelijke leiding’. In werkelijkheid weten niet alleen de topambtenaren van niets, ook de twee ministers zijn slechts summier op de hoogte. ‘Van Zwol heeft eerst de nieuwe organisatie getekend en daarna steun gezocht bij de bewindspersonen’, zegt een ingewijde. ‘Blok wil minder rijksambtenaren en kan nu zeggen dat hij ook in eigen vlees heeft gesneden. En Plasterk, ach. Binnen de organisatie neemt niemand hem nog serieus.’

Een andere hoge ambtenaar zegt dat de ministers aan Van Zwol hebben gezegd de organisatie te zien als ‘het speeltje van de sg’. Ze vermoeien zich niet met structuur­kwesties. Dat zou een misrekening blijken te zijn. Want Van Zwol verandert niet alleen de structuur, maar ook de inhoud.

Nieuwe harkjes
De aangekondigde personeelsbijeenkomst in het bedrijfsrestaurant maakt de situatie er niet beter op. Van Zwol toont in een powerpoint de nieuwe harkjes, maar zegt niets over de aanleiding of het doel van de reorganisatie. De meeste medewerkers gaan vol zorgen, onbegrip en boosheid naar huis. ‘Dat zoiets in de 21ste eeuw nog kan gebeuren. Ongelooflijk’, laat een van hen weten.

In de dagen daarna proberen de decentrale ondernemingsraden (elk dg heeft er een) en de GOR, evenals ambtenaren van alle niveaus, alsnog in contact te komen met Van Zwol. Een kleine groep medewerkers van het directoraat-generaal Bouwen en Wonen, dat zwaar wordt getroffen door de reorganisatie, lukt het uiteindelijk om ruim een week na zijn toespraak een afspraak te krijgen. Na afloop sturen ze een door de sg zelf geaccordeerd verslag naar hun collega’s. De ambtenaren hebben Van Zwol gezegd dat zijn aankondiging bij velen ‘gevoelens van boosheid en wantrouwen’ oproept. ‘De top-down aanpak beschouwen medewerkers als een schoffering van respectievelijk hun dg en hun directeur.’

Van Zwol licht voor het eerst toe waarom hij de zaak zo heeft aangepakt: de top van het departement werkte tegen (‘non-interventiegedrag’). Zijn voorganger Koos van der Steenhoven had namelijk een reorganisatievoorstel gedaan, maar ‘daar is toen niet voor gekozen, mede doordat de bestuursraad niet in wilde stemmen met het voorstel’, zo rechtvaardigt hij zijn soloactie. Wel belooft hij de medewerkers beter te zullen communiceren. Ze weten niet goed wat ze ermee moeten. ‘We hebben kennisgenomen van zijn informatie, maar deze heeft ons ook verbijsterd.

Hoe is het mogelijk dat de non-interventie niet kon worden doorbroken? Rechtvaardigt dit een top-downreorganisatie zonder geëxpliciteerd doel of enige vorm van communicatie en interactie met de medewerkers? Is BZK zo een voorbeelddepartement voor goed bestuur?’

Sleutelwoorden
De reacties van alle medezeggenschapgeledingen die in de dagen en weken daarna volgen, hebben dezelfde strekking. ‘Teleurstelling’, ‘verrast’ en ‘gebrek aan onderbouwing’ zijn de sleutelwoorden. Velen vragen zich af in wat voor organisatie ze terecht zijn gekomen. ‘Hoeveel decennia is het geleden dat slechts één man wikte en beschikte?’, schrijft iemand. En er zijn zorgen over het imago richting de buitenwereld. ‘Hoe kunnen we het nog zonder gêne hebben over partnerschappen, co-creatie en nieuwe vormen van democratie?’ Niet veel later wordt duidelijk dat het ook helemaal niet de bedoeling is om het daar nog over te hebben.

Op 12 juni vraagt Van Zwol over de reorganisatie formeel advies aan de GOR. In vage bewoordingen beschrijft hij de aanleiding van zijn besluit. Het is ‘onontkoombaar dat wij het openbaar bestuur aan de economische eisen aanpassen’, schrijft hij. ‘Met één directoraat-generaal minder en een kleiner aantal structurele directies minder ontstaat een wendbaardere, adaptievere organisatie met een sterker profiel.’

De structuuraanpassing moet leiden tot een ‘scherper inhoudelijk profiel’. ‘Dat betekent kiezen: niet meer alles doen.’ Daarnaast vergt de grotere taak voor gemeenten op volkshuisvestingsgebied een samenvoeging van Bestuur en Wonen op departementaal niveau. En tot slot, stelt Van Zwol, klaagt de buitenwacht dat het werk binnen BZK te versnipperd en te vaak dubbel wordt gedaan.

Op het punt van versnipperingen geven nogal wat ambtenaren Van Zwol gelijk. ‘De organisatie strakker trekken, daar was wel wat voor te zeggen’, zegt een vertrokken leidinggevende ambtenaar. ‘Maar het is wel belangrijk dat je vooraf iedereen laat meepraten over nut, noodzaak en oplossingsrichtingen. Dan kom je tot een gedragen koers. Daarna moet je de uitvoering natuurlijk een beetje stevig aanpakken, anders verzandt de boel. Deze sg koos voor de omgekeerde weg. Hij had zijn nieuwe organisatie al rond en ging pas daarna in gesprek over het waarom. Het is het meest merkwaardige proces dat zich de ­afgelopen decennia in de rijksdienst heeft afgespeeld. Deze sg wil van BZK één ­departement ­maken, maar zonder de ­mensen die er werken.’

Onnavolgbaar
De GOR vraagt op 23 juni: ‘Wat moet er over drie jaar beter gaan dan nu? Welke problemen moeten zijn opgelost? Zowel intern als voor de buitenwereld?’ Van Zwol reageert per kerende post, met onnavolgbare ‘beweegredenen’ voor de reorganisatie. Zo luidt de eerste beweegreden ‘gevolg trekken uit inhoudelijke en politiek-bestuurlijk ontwikkelingen op portefeuilles, thema’s, dossiers van de afgelopen drie jaar, met een zicht op te verwachten ontwikkelingen voor de komende middellange termijn’.

Ook de ‘fragmentatie’ van beleidsuitvoering die de buitenwacht ervaart, komt opnieuw aan de orde. ‘Zonder te willen diskwalificeren, worden terreinen als stad, krimp en leefbaarheid telkens genoemd als voorbeelden.’ Dat het wel degelijk diskwalificaties zijn, moet dan nog blijken.

Rondom het woonbeleid ontstaan bij de buitenwacht grote zorgen: ooit een zelfstandig departement, toen een directoraat-generaal en nu niet meer dan een directie onder de paraplu van het directoraat generaal Bestuur en Wonen (DGBW). Uniek is de brief die de bouwsector (Bouwend Nederland, Aedes, Woonbond en andere) op 1 juli naar kabinet en Kamer stuurt. De koepelorganisaties voorzien dat de reorganisatie ‘zal leiden tot een uitholling van de capaciteit en kennis van medewerkers en de (financiële) inzet van het Ministerie in relatie tot de opgaven op het gebied van bouwen, onderhouden en ­wonen en de belangen van alle partijen die op dit vlak actief zijn’. Met de brief gebeurt niets.

Ondertussen stelt Van Zwol ‘kwartier­makers’ aan voor ‘het nieuwe BZK’. Topambtenaren die niet tot dit selecte gezelschap behoren, weten hoe laat het is. Geleidelijk aan daalt onder ambtenaren het besef neer dat er geen weg terug is. De eerste ambtenaren zoeken een goed heenkomen. Ambtenaren op de terreinen bouwen, wonen en leefbaarheid ervaren het vertrek van hun directeur-generaal Mark Frequin als een grote aderlating. Hij stapt over naar het departement van Infrastructuur en Milieu. In de maanden daarna vindt een ware exodus plaats. Tientallen ambtenaren, vooral van het zwaardere kaliber, verlaten BZK. Zo veel dat de taakstelling die nog in het huidige regeerakkoord staat – ook een motief voor de reorganisatie – in een paar maanden tijd is gehaald. Naar verluidt hebben inmiddels zo veel medewerkers het departement verlaten, dat er vele tientallen vacatures zijn.

Ronkende adviesbureautaal
Op 30 november 2015 presenteert de Stuurgroep Nieuw BZK, bestaande uit de kwartiermakers en Van Zwol, het ‘Capaciteitsplan 2016-2018’ aan de organisatie. Anders dan de titel doet vermoeden, gaat het om veel meer dan alleen het herschikken van de poppetjes. De stuurgroep spreekt de medewerkers met ronkende adviesbureautaal toe. Het DGBW ‘is invloedrijk, wordt geroemd om de expertise van zijn medewerkers, bereikt aansprekende successen en heeft een onbetwiste, gezaghebbende en herkenbare positie in Den Haag en in het land. (…) De fine fleur op de vakdomeinen openbaar bestuur, democratie, wonen en bouwen werkt bij of samen met DGBW. (…) DGBW’ers zijn trots op wat ze doen en hebben plezier in hun werk. DGBW is een prachtig DG om in te werken!’

Minder prachtig is het voor de ambtenaren die Van Zwol niet wilde diskwalificeren. Het aantal fte’s bij het programma Bevolkingsdaling wordt gehalveerd. De Directie Democratie en Burgerschap (D&B) is tot dan toe bezig met een zoektocht naar nieuwe verhoudingen tussen overheid en samenleving en mag zich de meest naar de buitenwereld gerichte directie van BZK noemen. Er vindt een personele slachting plaats, die de directe band met actuele vraagstukken in de samenleving feitelijk doorsnijdt. De ambtenaren die achterblijven, mogen de deur niet meer uit. ‘De vorming van de nieuwe directie [vraagt] selectiever opereren naar buiten toe, met meer focus en zicht op resultaat in de politiek bestuurlijke context. (…) Voorop staat dat D&B in de eerste plaats een taak te vervullen heeft in de politiek-bestuurlijke context van Den Haag.’

Daarmee verdwijnt onder meer de Agenda Lokale Democratie die minister Plasterk in januari 2015 naar de Kamer stuurde feitelijk in de prullenbak. ‘Terwijl in de samenleving netwerken ontstaan tussen overheden, burgers en bedrijven, omdat ze inzien dat er anders niks tot stand komt, gaan wij terug naar een klassiek, verticaal, op bestuur en wetten georiënteerd departement’, zegt een ambtenaar die niet is weggekomen. ‘We bewegen precies de verkeerde kant op.’

Politiek karakter
Er volgt nóg een reactie op de capaciteitsplannen van een commissie DGBW. ‘In de capaciteitsplannen klinkt een aantal keuzes door die een politiek karakter hebben (bijv. minder richten op burgers, maar op intermediaire organisaties). Maak deze keuzes expliciet en geef daarbij aan of er politieke instemming is’, schrijft de commissie. ‘De keus om afdelingen die deze focus op de (netwerk)samenleving hebben en dus buiten de traditionele stakeholders van BZK werken, af te bouwen/om te vormen, brengt risico’s met zich mee. Mist BZK straks de aansluiting bij ontwikkelingen in de samenleving die innoverend zijn en die van belang zijn voor de ambitie om bij te dragen aan de vitaliteit van de democratie?’

Een voorbeeld is het kabinetsbeleid rondom participatie. In Het Nieuwe BZK lijkt democratieontwikkeling ‘vooral in het teken te staan van revitalisering van de huidige democratische structuren’, schrijft de commissie. ‘De vraag is hoe dat aansluit bij het kabinetsbeleid dat duidelijk kiest voor een samenleving waarbij de burger in de lead is (participatiemaatschappij) en bij ontwikkelingen in de maatschappij waarbij juist wordt gezocht naar het verbreden mogelijkheden om burgers bij het bestuur te betrekken buiten de traditionele kanalen.’

Een vertrokken leidinggevende ambtenaar zegt het anders. ‘BZK heeft al langer last van de vraag wat het er eigenlijk toe doet. Het is geen departement met een geweldig trackrecord in het aangaan van relaties met de buitenwereld. Nu is het al een jaar met zichzelf bezig en dat zal het komend jaar niet anders zijn. Dan mis je dus de boot.’

Alles bij elkaar noemt de commissie het capaciteitsplan ‘tegenstrijdig’, omdat ‘er zaken met de mond worden beleden die vervolgens in gemaakte keuzes in de vorm van beschikbaar gestelde fte’s worden tegengesproken. Samenvattend: Er is hier naar oordeel van de kwartiercommissie sprake van een politieke keuze die dus ook politiek moet worden afgestemd omdat hij niet op alle punten in lijn is met het kabinetsbeleid dat tot op heden is gevoerd/uitgedragen.’

‘Ik heb mijn verantwoordelijkheid genomen om stevige sturing te geven’
De reactie van Richard van Zwol, secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken, op het artikel: ‘De kwaliteit van de overheid doet er toe: in het sociaal domein, in de economie, in de dienstverlening aan burgers. Dat geldt juist ook voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie dat staat voor goed bestuur en een goede overheidsorganisatie. Vandaar dat ik bewust mijn verantwoordelijkheid heb genomen om stevige sturing te geven aan de ontwikkeling van het ministerie naar een flexibele ­organisatie die maximaal kan inspelen op de maatschappelijke vragen van deze tijd.

In gesprekken met de medezeggenschapsorganen en medewerkers zijn deze doelen verder uitgewerkt. De capaciteitsplannen, waarbij inzet van medewerkers gekoppeld is aan inhoudelijke doelstellingen, zijn van onderop binnen de directies vormgegeven. Ik begrijp heel goed dat er bij sommigen teleurstelling is over gemaakte keuzes en ook dat er gevoelens van onzekerheid bij medewerkers leven als gevolg van de reorganisatie. Niettemin heb ik de overtuiging dat met de nieuwe organisatie BZK sterker en wendbaarder is om wat de samenleving van ons vraagt goed te kunnen aanpakken en medebepalend te kunnen zijn voor toekomstige ontwikkelingen.’

Verantwoording
Binnenlands Bestuur sprak tussen mei 2015 en maart 2016 met ca. twintig BZK-ambtenaren, op alle ­niveaus. Daarnaast is gebruikgemaakt van een groot aantal documenten, in bezit van Binnenlands Bestuur.