Bestuurders nog in ban maakbaarheid

In een crisis zoals de coronacrisis kun je als bestuurder maar beter niet de suggestie wekken dat je alles onder controle hebt of gaat krijgen. Dat zegt bestuurskundige en filosoof Robert van Putten. In zijn proefschrift ‘De ban van beheersing. Naar een reflexieve bestuurskunst’, waar hij vandaag aan de VU in Amsterdam op promoveert, laat hij zien dat bestuurders realiteit en beleid niet goed op elkaar afstemmen.

Wat was uw motivatie om dit onderwerp te onderzoeken?
‘Toen ik in 2014 begon met mijn proefschrift werd ik getriggerd door het boek ‘De fatale staat’ van Paul Frissen. Ik was verrast en overvallen door zijn analyse dat het maakbaarheidsdenken niet weg is uit het openbaar bestuur. Ik was denken over maakbaarheid nooit tegengekomen tijdens mijn vier jaar studie bestuurskunde. Hij plaatste er ook nog kanttekeningen bij: het was misplaatst, er waren problemen met diversiteit in de samenleving, totalitarisme. Ik dacht: is dat echt zo? Ik wilde het debat verder uitdiepen en kwam tot conceptuele vragen: Wat is maakbaarheid? En hoezo leidt dat tot praktische problemen en tot zorgen over democratie en rechtsstaat? Ik wilde er meer van weten en het stevig aankaarten als het inderdaad zo bleek te zijn.’

En voldeed uw onderzoek aan uw verwachtingen?
‘Ja, ik ben erachter gekomen dat maakbaarheid vaak als scheldwoord wordt gebruikt en vaak maar oppervlakkig aan bod komt in de literatuur zonder dat het begrip wordt uitgewerkt. Maar het blijkt inderdaad een substantieel denkbeeld te zijn. Het is volop aanwezig in beleid en bestuur. Reden voor een serieus gesprek erover.’

Maakbaarheid draait vooral om het ideaal van controle en beheersing, schrijft u. Heeft u het beeld dat het kabinet tijdens de coronacrisis de suggestie heeft gewekt dat het alles onder controle heeft of denkt te krijgen?
‘Ja, op zijn minst is dat terug te zien in hoe erover wordt gecommuniceerd, dat de coronacrisis iets is dat we kunnen beheersen. Heel letterlijk zei men te streven naar maximale controle en beheersing. ‘Samen krijgen we corona eronder.’ Je kunt de nadruk leggen op ‘samen’, maar ook op ‘eronder’. Maakbaarheid is het ideaal van de totale beheersing: het is een mechanische manier van kijken naar de samenleving. Die elementen zie je sterk terug in de huidige crisisaanpak. Kijk naar de rol en het gezag van experts, zoals het RIVM. Dat is een belangrijk signaal. De focus op zoveel mogelijk data verzamelen en op heldere duidelijke regels waar iedereen aan zich moet houden. Er is overzicht nodig om de boel in de greep te houden. Dat suggereert dat je een mechanische kijk hebt, dat je touwtjes hebt waar je aan trekt. Dat zijn een aantal indicatoren van het concept maakbaarheid die bij de aanpak van de coronacrisis sterk aanwezig zijn.’

Wat zijn de risico’s van die mechanische voorstelling van de samenleving? U legt een link met het dashboard?
‘Ja, dat is een goed voorbeeld. Een dashboard dat bestuurd kan worden. Dat vind ik een te naïeve voorstelling van zaken. Al die sectoren zitten met hun handen in het haar. Wat moeten ze nu met die anderhalve meter? Het werkt heel vaak gewoon niet. Veel horeca kan niet draaien op dertig bezoekers. In vliegtuigen heb je veel meer bemensing nodig. Kappers komen natuurlijk dichterbij. Die regels zijn te  eenduidig. Er wordt te weinig rekening gehouden met het eigende van die sectoren. En waarom is dat zo? De minister van VWS wil overzicht houden. Dat dient een moeilijk te rechtvaardigen doel: waarom is het zo belangrijk dat het overzicht zo centraal wordt gehouden? Dat is een principieel bezwaar bij sterk doorgevoerd maakbaarheidsdenken: het leidt tot onmenselijke situaties, zoals in de verpleeghuizen of het niet bij een bevalling of begrafenis kunnen zijn.’

Wat zijn in deze de gevolgen van de focus op beheersing voor vrijheid, democratie en rechtsstaat?
‘Het meest duidelijk was dat afgelopen week te zien met de vele demonstraties. Er mocht weer iets, maar mogen we nog wel demonstreren? Een beperkt aantal mensen is een sterke beperking van de demonstratie. Het mocht wel, maar beperkt, terwijl bij demonstraties juist de macht van het getal telt. Hoeveel mensen er participeren. Vanuit beheersing snap ik dat je zegt: blijf thuis. Maar er is ook een spanning met onze grondrechten. Ingewikkeld is ook dat we al maanden noodverordeningen hebben. Voorzitters van de veiligheidsregio’s hebben veel macht. Hoe wenselijk is het dat dit zo lang duurt? Er is geen parlementaire grip. Gemeenteraden hebben niets of weinig te zeggen. Ik begrijp dat wel bij een acute toename van besmettingen, maar nu staat de rechtsstatelijkheid onder druk. Een klein aantal bestuurders grijpt in.’

U pleit met uw onderzoek voor een meer evenwichtig beleid waar rekening wordt gehouden met de onzekerheid van de situatie. De schijn van beheersing wekken en dat niet waarmaken ondermijnt namelijk de geloofwaardigheid en legitimiteit van de overheid. Is dat nu dan het geval?
‘Het risico bestaat. Er wordt nu vooral lippendienst bewezen aan dat alles onzeker is. Of heropening wel kan doorgaan hangt af van de cijfers. Maar er is focus op regels en er wordt data doorgestuurd. Met benoemen dat de wereld onzeker is, heb je jouw maakbaarheidsdenken nog niet gerelativeerd. En dat is wel nodig. Anders stapelt het zich op. Als je steeds spreekt over beloftes van beheersing of het uitbannen van het virus en je maakt het niet waar, dan doet dat iets met het vertrouwen van mensen. Voorzichtigheid van tone and tell in het aansturen is dan noodzakelijk.’

Toch zegt het kabinet wel steeds dat ze beslissingen nemen met 50 procent van de informatie.
‘Dat is waar. Dat is een goed signaal. Net als het pleidooi: je gezond verstand gebruiken, blijf zelf ook goed nadenken. Maar je kunt ook tot andere conclusies komen, namelijk een andere stijl van beleid. Je hebt 50 procent kennis, maar blijft wel aansluiten bij maakbaarheidsdenken. Als je onzekerheid erkent, moet de inzet van beleid ook anders worden. Nu is er nog steeds een fixatie op regels, dashboards en apps.’

Een alternatief ethos voor bestuur en beleid kan gevonden worden in de deugd van de maat, schrijft u. Wat bedoelt u daarmee?
‘Nu zitten we in het ethos van beheersingsverlangen. Alternatief is: betreed de middenweg tussen maakbaarheid en de radicale relativering ervan. De deugd van de gematigdheid. Maat houden. Het draait om het balanceren en om het evenwicht vinden: de balans tussen heropening en controle op het virus. Zie dat niet als een tekortkoming, maar als iets goeds. Bij een goede stijl van besturen horen allerlei belangen en waarden waar je recht aan moet doen, zoals publieke volksgezondheid ten opzichte van recht op demonstratie en economische activiteiten. Daar helpt de deugd van de maat, zonder dat gelijk als laksheid richting de volksgezondheid te zien. Het gaat ook om bescheidenheid en je terughoudend opstellen als bestuurders. Zeg: noodmaatregelen hebben voorlopig een pijnlijk karakter. Of zeg: nu heeft het lang genoeg geduurd, we kunnen niet een permanente crisisstaat hebben. Ik noem ook de term ‘nederigheid’: jouw kennis als bestuurder en overheid is slechts beperkt. Dat moet niet tot een onderwaardering van de eigen kennis te leiden, maar wel tot het besef van je eigen grenzen. Met een houding van nederigheid sta je open voor het feit dat andere mensen ook relevante inzichten hebben. Dat leidt tot meer openheid en enthousiasme voor het democratische proces. Je hebt elkaars kennis nodig. Nu holt het parlement er steeds achteraan en kan alleen korte vragen stellen in een hoorzitting. En alle sectoren moeten braaf de regels volgen en protocollen indienen. Zeg dus: wij weten het ook niet. Kijk naar de wisdom of the crowd en naar ervaringen die mensen hebben opgedaan, die je als bestuurder op afstand niet kunt hebben. Geef daar ruimte aan en laat de democratie meer zijn werk doen.’

En met welk perspectief is verstandiger beleid (en bestuur) mogelijk in onzekere tijden?
‘Ik geef in mijn proefschrift eigenlijk een algemene kijk op beleidsinterventies. Op maakbaarheid en op reflexieve bestuurskunst. Dat is een bestuursstijl die meer recht doet aan onbeheersbaarheid en is toe te passen op onzekere tijden. Ga uit van een ‘ambachtelijke houding’. De ambachtsman werkt vanuit praktische wijsheid. Hij moet omgaan met weerstand en beseft dat je altijd maar door kunt gaan, maar dat het product dan ook kapot kan gaan. Hij weet wanneer hij moet stoppen. Niet perfectie nastreven, maar vanuit realiteitszin werken. Het betere kan de vijand zijn van het goede. Die deugden zijn op centraal niveau te gebruiken, maar ook voor lokaal bestuur. Coronarichtlijnen staan in de noodverordening, maar als lokaal bestuur heb je straks weer zeggenschap en dan dan biedt mijn ambachtelijk perspectief ook een handreiking. Hoe intervenieer je als bestuurder? Dat is lokaal gemakkelijker dan nationaal. De druk op nationale politiek is vele malen groter. Kamerleden moeten steeds in de media het beeld hooghouden van perfecte beheersing. Lokaal bestuur is meer in de luwte. Hopelijk voelen zij iets minder de druk van totale controle die wordt gesuggereerd. Misschien is dit juist een pleidooi voor meer lokaal bestuur en het temperen van centraal bestuur. Een pleidooi voor een veel nadrukkelijker plaats voor lokale wijsheid.’