Gedragscodes hebben vaak misleidend effect

Begin dit jaar verscheen een rapport van de Raad voor de Rechtspraak over de kernwaarden voor de rechterlijke macht. Het rapport is vervaardigd door Leidse onderzoekers – Van Emmerik c.s. – en bevat een analyse van de systeemwaarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid, zowel in Nederland als in andere Europese landen. Ik was voorzitter van de begeleidingscommissie.

Een belangrijk deel van het rapport gaat over de integriteitsproblematiek voor rechters. Die integriteit is cruciaal om de onafhankelijkheid van de zittende magistratuur overeind te houden. De vraag is echter op welke manier aan die normen van integriteit vorm en inhoud moeten worden gegeven. Ieder land in Europa kent daar zijn eigen arrangementen.

Een van de meest interessante voorbeelden uit het rapport is Duitsland. In de Duitse grondwet is de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht scherp vormgegeven. Die constitutionele uitgangspunten worden vervolgens uitgewerkt in federale wetgeving en wetgeving van de deelstaten. Er is bij onze oosterburen vervolgens het actuele debat of deze grondwettelijke en wettelijke normen aangevuld moeten worden met gedragscodes en leidraden. Breed aangehangen is de opvatting dat dit niet zou moeten en wel omdat de rechterlijke onafhankelijkheid door dergelijke gedragscodes eerder wordt bedreigd dan gefaciliteerd. Gedragscodes bevatten immers geen bindende juridische normen, maar slechts richtlijnen voor gedrag die in rechte niet kunnen leiden de conclusie dat onrechtmatig is gehandeld. Overtreding van een gedragscode is geen schending van recht.

In Duitsland ziet men heel scherp dat het juridische onderscheid tussen het overtreden van een wettelijk voorschrift en het overtreden van een gedragscode voor de buitenwacht niet overeind gehouden kan worden. Burgers, media en anderen vinden overtreding van gedragscodes even erg als de overtreding van wettelijke normen. In veel gevallen wordt de schending van een gedragscode zelfs als een ernstiger vergrijp beoordeeld en wel omdat het normen betreft die een beroepsgroep of een openbaar lichaam zich zelf heeft opgelegd. Bij tal van integriteitskwesties wordt veelal als eerste gekeken naar de regels uit de gedragscode en veel minder vaak naar de hier geldende wettelijke normen.

Nu gedragscodes bovendien vaak heel algemene en voor meerdere uitleg vatbare gedragsaanwijzingen bevatten, is het logisch dat de buitenwacht zich vooral oriënteert op deze soft law. In Duitsland nu is inzake de positie van rechters de diepgewortelde opvatting dat men op deze manier van de wal in de sloot raakt en het integriteitsvraagstuk in het moeras belandt vanwege het misleidende effect van de codes. Er ontstaan immers discussies over integriteit die vooral worden veroorzaakt door vage en soms onwerkbare gedragslijnen, terwijl bezien vanuit de wettelijke context de integriteit niet in het geding is. En het is om die reden dat men in Duitsland niets wil weten van gedragscodes voor rechters en de voorkeur geeft aan digitale en heldere wettelijke normen.

Ook voor Nederland bestaan er dergelijke onnodige spanningsverhoudingen. De (grond)wetgever heeft zich meermalen beraden op de vraag of rechters volksvertegenwoordiger kunnen zijn. Die vraag is bevestigend beantwoord, zodat rechters bijvoorbeeld lid van de Eerste Kamer kunnen zijn. In de gedragsrichtlijnen die gelden voor rechters staat daarentegen dat een dergelijke politieke functie minder wenselijk of zelfs ongewenst is. Volgens de gedragsrichtlijn is een dergelijke rechter dus niet meer integer, terwijl de wetgever dit uitdrukkelijk toelaat. Probeer dat maar eens uit te leggen aan een intelligente burger of journalist. Voor rechters, maar ook voor bestuurders en politici, bevatten gedragscodes dus allerlei voetangels en klemmen en om die reden is het van groot belang daar evenwichtig en zorgvuldig mee om te gaan. Nu er ook in ons land een enorme wildgroei is van dit soort vormen van soft law moet daar beter over worden nagedacht.