‘De raad zit zonder raadgevers’

Jos Hessels over weeffout duaal stelsel

Het nieuwbakken raadslid dat duaal uit de hoek wil komen met een solide initiatiefvoorstel, hoeft maar te rade te gaan bij de hogepriesters van gemeenteland om te weten wie hem kan bijstaan. In de modelinstructie, herzien in 2005, voor de gemeentesecretaris meldt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in Artikel 1, lid 1: ‘De secretaris draagt zorgt voor een doelmatige ondersteuning van de leden van de raad.’

Mooi, dan stappen we op de gemeentesecretaris af. ‘En we weten allemaal wat die gaat zeggen’, lacht burgemeester van Echt-Susteren Jos Hessels (50). ‘Dat is echt broddelwerk van de VNG, of niet? Het is een gevoelig onderwerp, want juist omdat het raadslid niet meer te rade kan gaan bij de gemeentesecretaris, is hij zonder een ambtelijke raadgever komen te zitten. Hij heeft in het kader van de dualisering van het gemeentebestuur weliswaar een griffier gekregen, maar het ambtelijk apparaat is hem ontnomen.’

CDA-burgemeester Hessels is zo gegrepen door de weeffout in het duale stelstel in de gemeentepolitiek, dat hij een half jaar geleden besloot om als buitenpromovendus in Nijmegen te promoveren op een proefschrift over de ambtelijke organisatie en de gemeenteraden. ‘Ze komen er allebei bekaaid vanaf. Met dank aan Al Qaeda’, concludeert Hessels.

Pietluttig
Heeft hij als burgemeester van Echt-Susteren (32 duizend inwoners) niets beters te doen? ‘Collega-burgemeesters vinden het soms pietluttig. “Waar heb je zin in. We werken al zo hard”, zeggen ze. Als Kamerlid werkte ik gemakkelijk negentig uur in de week. Als ik nu in het weekeinde bij iedere schutterij en vereniging langsga, ben ik als burgemeester in een gemeente met 24 kernen zestig uur in de week kwijt. Mijn vrouw zei: “Wanneer ga jij weer eens iets serieus doen”?’

Hij heeft er nu reeds een gevoelige snaar mee geraakt. ‘Ik vertelde mijn verhaal vorige maand aan de griffierskring Limburg Noord. Zij waren eerst verbaasd, daarna onthutst, verward, ontgoocheld en ten slotte strijdvaardig. Acht griffiers meldden zich spontaan om een klankbordgroep te vormen voor mijn proefschrift over de raad zonder raadgevers.’

Het zal de eerste kennismaking met het Limburgse zuurvlees zijn geweest in Ech Lekker aan de Plats in Echt, maar de gemeenteraad zit zonder raadgevers dankzij Al Qaeda? Jos Hessels gaat ervoor zitten. ‘De gemeenteraadsverkiezingen komen eraan in maart 2002 en het paarse kabinet moet en zal het dualisme in de gemeente regelen. Dat moet voor de algemene politieke beschouwingen van 2001 door de Kamer. De Wet dualisering gemeentebestuur wordt met stoom en kokend water in de steigers gezet. Er gebeurt van alles. Op het laatste moment maakt PvdA-Kamerlid Dick de Cloe een amendement. Dat wordt op de vrijdag voor het wetgevingsoverleg van maandag 10 september aangeleverd. Maar de weekeindpost wordt bij veel Kamerleden niet bezorgd. De Kamerleden moeten discussiëren over een amendement dat ze niet hebben gezien. Op dinsdagmiddag 11 september is de plenaire vergadering. Normaal gaat daar een week overheen. Alles moet haastje-repje.’

Maar dan boort net na kwart voor negen ‘s ochtends in New York de eerste Boeing zich in het World Trade Center. Verbijstering, blinde paniek. Oorlog tegen het Westen. Jos Hessels vervolgt: ‘De plenaire vergadering van de Tweede Kamer wordt geschorst, maar het debat moet die week wél plaatsvinden. Dat gebeurt de dag erna. De voorzitter begint niet met de dualisering, maar met een verklaring van de minister-president. Niemand is in de stemming om zich in de wet en de amendementen te verdiepen. Omdat er zo veel haast bij is, wordt een week later na de algemene politieke beschouwingen als eerste gestemd over de dualisering van het gemeentebestuur. De wet wordt er ‘s avonds laat doorheen gejast. Verbaast het je dan dat men artikel 33 van de Gemeentewet over het hoofd ziet en de ambtelijke bijstand in juridisch drijfzand terechtkomt? Niemand had zijn hoofd erbij. Met dank aan Al Qaeda.’

Geen zeggenschap
Grote vraag is natuurlijk: wat maakt het uit? De raad mag de gemeentesecretaris zijn kwijtgeraakt, hij heeft er toch de griffier als raadgever voor teruggekregen? Is het niet gewoon lood om oud ijzer? Dat is het niet, weet Jos Hessels  uit ervaring. ‘De raad moet bij uitstek goed geïnformeerd zijn en moet alles kunnen weten. Door het amendement De Cloe c.s. is het gehele ambtenarenapparaat exclusief terechtgekomen bij het college.

Op grond van Artikel 33 van de Gemeentewet wordt de raad geacht een verordening te maken over ambtelijke bijstand, maar ze heeft helemaal geen zeggenschap over het ambtelijk apparaat! Dat wringt.’

Als waarnemer zag Hessels hoe raadsleden dat oplosten. ‘Ze nodigden ambtenaren uit bij een fractievergadering als ze een raadsstuk niet begrepen. Heel begrijpelijk, maar het kan niet.’ De ambtenaar die zich verstaat met de raad, verkeert door de onduidelijke regelgeving over ambtelijke bijstand in een akelige spagaat. Aan wie is hij loyaal? ‘De ambtenaar is verantwoording schuldig aan het college en dan moet hij opeens iets tegenstrijdigs voor een raadslid of een fractie gaan doen.’

Gebakken peren
Alle raadsleden hebben recht op gelijke informatie, de wethouder heeft het politieke primaat en wie zit er met de gebakken peren? De ambtenaar, die niet weet waar hij aan toe is. Burgemeester/promovendus Hessels: ‘Kijk naar Echt-Susteren. Van de 23 raadsleden zijn er 22 op voorkeur gekozen. Ik heb zes raadsleden van het CDA, maar die zijn zeer lokaal ingebed. Er is één GroenLinkser, er is geen PvdA, geen D66, geen VVD. Allemaal lokale partijen.’

Zo krijg je geen verhalen over de afstand tussen politiek en maatschappij, zegt Hessels. ‘Maar je krijgt wél dat die raadsleden heel veel vragen krijgen uit de lokale gemeenschap. En die moeten ze ergens kwijt. Ze zijn gewend dat ze die bij een ambtenaar neerleggen en die ambtenaar komt bij de wethouder en vraagt: “Wat moet ik daarmee? Vorige week hebben we een plan gemaakt over de herinrichting van de Bovenstestraat en dan komt een raadslid die zegt dat er een extra lantarenpaal bij moet.” De ambtenaar dient te verwijzen naar de wethouder. Dat zegt de wet, maar zijn gevoel zegt dat ook omdat hij met het raadslid iets uitwerkt waarvan zijn echte baas zegt: “Moet je niet doen.”’

In de praktijk van alle dag regelen gemeenten steels het contact tussen raadsleden en ambtenaren. ‘Maar dat is niet in lijn met de wet. De intentie van de wetgever is geweest dat alle informatie gevraagd moet worden via de griffier en dat er geen feitelijke relatie moet en mag zijn tussen raadslid en ambtenaar.’

Sommige gemeenten verbieden contact, de meeste niet. Geen probleem, totdat er gedonder komt. Hessels: ‘In Enschede kreeg ieder raadslid vorig jaar na een speed date bij de raadsverkiezingen een ambtenaar als buddy. De wethouders zullen er kalm op hebben gereageerd, maar volgens de regels kan een ambtenaar flink in de problemen komen. Ik heb meegemaakt dat een wethouder in een raadsvergadering werd geconfronteerd met uitspraken van een ambtenaar die niet in overeenstemming waren met wat hij zojuist had verteld. Die ambtenaar zat daar vreselijk mee. Toen ik ‘s nachts om één uur na die raadsvergadering thuiskwam, zat haar ontslagmail in mijn mailbox. Eén van de beste ambtenaren van de gemeente. Ik ben tot drie uur bezig geweest om haar ervan te overtuigen dat ze moest blijven.’

Aanspreekpunt
Het zuurvlees is op - je moet ervan houden. De La Trappe Blonde trouwens ook. Hoe zou de ambtelijke bijstand geregeld kunnen worden? Burgemeester Hessels: ‘Het gaat erom dat een raadslid formeel een aanspreekpunt krijgt en een mogelijkheid heeft om zijn vragen en wensen bij de ambtenarij neer te leggen. De raad heeft het budgetrecht. Waarom maak je als gemeenteraad geen geld vrij voor zoveel uren ambtelijke ondersteuning per jaar? Je dient een verzoek in bij de griffier, die dat verzoek vervolgens neerlegt bij de gemeentesecretaris. De ambtenaar zou gedurende de uren die hij voor dat raadslid werkt, onder de jurisdictie van de gemeenteraad moeten vallen. Dat is nu niet zo.’

Er is een nieuwe modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning in de maak bij de VNG, waarin die jurisdictie geregeld zou kunnen worden. Maar, zegt Hessels, ‘de VNG is nog steeds zoekende. Er staat in dat de burgemeester uiteindelijk de beslissende rol kan spelen bij een conflict over ambtelijke bijstand. Leuk, maar op basis van welke regel of wet? Enfin, inmiddels is het concept alweer ingetrokken. In de eerste officiële modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning stond dat een raadslid een ambtenaar geheimhouding kon opleggen. Daar kwam zo veel commentaar op uit wethouderskringen, dat de VNG de geheimhoudingsbepaling eruit heeft gehaald. In de nieuwe versie is de geheimhouding nog steeds niet teruggekeerd, waardoor de wethouder de ambtenaar kan blijven vragen: “Wat wilde hij van je?” Waar ben je dan als raadslid? De ambtenaar moet gevrijwaard worden van de druk van het college en zou moeten kunnen zeggen: “Sorry, ik was voor de gemeenteraad aan het werk, dat vertel ik niet”.’

‘Ik wil van geritsel geregel maken’, zegt Hessels als hij de Plats van Echt oploopt. ‘Ik doe dit voor de rechtszekerheid van ambtenaren en voor versterking van de raad. Ik ben ook een groot voorstander van het dualisme en De Cloe heeft gedaan wat hij kon. Je kunt een griffier niet facultatief maken en de secretaris daar tussenin laten bungelen. Het ministerie heeft het niet gezien, de Eerste Kamer niet. Daarom vertel ik het verhaal ook nu en niet over vijf jaar. Het had waarschijnlijk meer wetenschappelijke waardering opgeleverd als ik mijn relaas een week na mijn promotie had gedaan, maar dan hadden we wel vijf jaar doorgemodderd met de ambtelijke bijstand. Ik heb liever dat het morgen is geregeld.’

CV
Jos Hessels werd op 10 februari 1965 geboren in Maastricht. Hij ging er ook naar school en studeerde van 1983 tot 1988 bestuurs­kunde in Nijmegen, tot 1989 sociale zekerheidsrecht in Rotterdam en tot 1990 rechten aan de Open Universiteit in Heerlen. In 1987 werd Hessels beleidsmedewerker van de Tweede Kamerfractie van het CDA. Drie jaar later ging hij aan de slag bij de Limburgse Werkgevers­vereniging, om in 2002 Kamerlid te worden. Dat bleef hij tot 2009, toen hij gedeputeerde werd in Maastricht. In mei 2011 werd Jos Hessels eerst waarnemer en in 2012 kroonbenoemd burgemeester in de Limburgse gemeente Echt-Susteren.

Artikel 33 van de Gemeentewet
1. De raad en elk van zijn leden hebben recht op ambtelijke bijstand.
2. De in de raad vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning.
3. De raad stelt met betrekking tot de ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen een verordening vast. De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning regels over de besteding en de verantwoording.