Interbestuurlijke spraakverwarring frustreert samenwerking

Woorden kunnen de waarheid geweld aan doen en relaties verstoren, ook die tussen overheden. Volgens IPO-directeur Rien Fraanje staat onzorgvuldig taalgebruik zelfs interbestuurlijke samenwerking in de weg.

Schuren

Dat betoogt Fraanje in een essay in Binnenlands Bestuur. Met taal kun je volgens hem wel een nieuwe politieke realiteit creëren, maar het is onmogelijk de werkelijkheid met woorden te veranderen. ‘Het onderscheid tussen de politieke realiteit en de werkelijkheid is afgelopen twee decennia onvoldoende erkend. Zo is met rijke taal en mooie metaforen de afgelopen decennia geprobeerd de interbestuurlijke en financiële verhoudingen tussen rijk, gemeenten, provincies en waterschappen bij te sturen. Ze beschreven niet de werkelijkheid maar de gewenste realiteit in de hoop dat de werkelijkheid zich daar naar zou gaan vormen’, aldus de algemeen directeur van het Interprovinciaal Overleg. ‘Tevergeefs. Met woorden werd wel de politiek-bestuurlijke realiteit beïnvloed die vervolgens ging afwijken van de werkelijkheid. Op enig moment gaat dat schuren.’

Je gaat erover of niet

Een eerste poging om met woorden de interbestuurlijke verhoudingen bij te sturen dateert van rond de eeuwwisseling. De opkomst van Pim Fortuyn wordt algemeen verklaard door onvrede over het overheidsfunctioneren, met name dan de bestuurlijke drukte: te veel overheidslagen houden zich met dezelfde opgaven bezig. Het gevolg was te veel bureaucratie, ambtenaren, regels en gepraat, en te weinig daadkracht.

‘Dat verhaal van bestuurlijke drukte kreeg zijn eigen taal en woorden’,  schrijft Fraanje en leidde tot het rapport Je gaat erover of niet (2005). Dat was het begin van een discours dat bij dat dominante verhaal paste: óf je gaat erover en dan pak je het probleem aan, óf je gaat er niet over en dan bemoei je je er niet mee. Opeenvolgende kabinetten namen in hun regeerakkoord daarna op ernaar te streven dat maximaal twee overheden verantwoordelijk waren.

Concurrentiestrijd

Het gevolg was een verkapte concurrentiestrijd tussen overheden. Zo werd in het rapport Wil l tot verschil (2006)  van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten het standpunt ingenomen dat provincies zich te veel bezighouden met onderwerpen waar ze eigenlijk niet over gaan. Fraanje: ‘Het in de jaren nul dominante discours van bestuurlijke drukte creëerde aldus een politiek-bestuurlijke realiteit waarin overheden elkaar meer bestreden dan dat ze goed samenwerkten.’

Nieuwe taal was nodig die de complexe realiteit van wederzijdse afhankelijkheid en onderlinge verbondenheid te accepteren. De verwevenheid tussen domeinen, tussen regionaal en internationaal niveau én tussen bestuurslagen werd het uitgangspunt in het rapport Maak verschil van de eerste Studiegroep Openbaar Bestuur. De samenleving bestaat volgens dat rapport uit netwerken van onderling verbonden bewoners, bedrijven en maatschappelijke verbanden. En de overheid moet zich tot die netwerken zien te verhouden. ‘In een netwerksamenleving past geen overheid die handelt volgens het adagium je gaat erover of niet. Nee, de overheid dient zichzelf in dat netwerk te begeven, of beter nog: zelf een knooppunt in dat netwerk te zijn.’

Barbapapa

Bij die ambitie hoort een eigen taal: opgavegericht werken waarbij het vraagstuk het startpunt moet zijn en niet meer de wijze waarop de overheid is georganiseerd. ‘Het openbaar bestuur moet zich als het ware als een barbapapa daaromheen organiseren’, schetst Fraanje. ‘In die context is het niet meer belangrijk welke overheid waarover gaat. Het nieuwe narratief is dat het burgers niet uitmaakt welke overheid wat doet, als het maar gebeurt.’

Een en ander werd duidelijk gemaakt door de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen in haar rapport Als één overheid (2020). Onderdeel daarvan was een set aan adviezen dat de gelijkwaardigheid tussen overheden moet worden vergroot: meer inkomsten, een grotere beleidsvrijheid en een toename van het eigen belastinggebied versterken de positie van de decentrale overheden ten opzichte van de rijksoverheid en komen daarmee de samenwerking tussen de overheden ten goede.

Daaraan ligt volgens Fraanje de terechte veronderstelling ten grondslag dat de relatie tussen de overheden feitelijk niet gelijkwaardig is, maar die de nuance van de studiegroep ging verloren. ‘Het adagium één overheid werd de metafoor voor overheden die gelijkwaardige partners moesten zijn. Daarmee werd opnieuw gepoogd om met taal een nieuwe werkelijkheid te creëren.’

Kansloos

Wat Fraanje betreft een kansloze poging, omdat de overheden materieel niet gelijkwaardig zijn. ‘Het rijk kan medeoverheden wetten en regelingen opleggen, de decentrale overheden kunnen dat niet naar het rijk. Het rijk kan de geldkraan naar gemeenten en provincies dichtdraaien, maar andersom kunnen gemeenten en provincies dat niet’, verduidelijkt hij. ‘De consequenties van een discours dat de werkelijkheid geweld aandoet, laten zich in de interbestuurlijke verhoudingen voelen. Zo voeren gemeenten al enkele jaren een venijnig dispuut met het rijk over onder meer de financiering van de gedecentraliseerde maar veel duurder gebleken jeugdzorg. Gemeenten verwijzen daarbij gefrustreerd naar de steeds beleden intentie bij het rijk om vanuit gelijkwaardigheid samen te werken als één overheid. Het zou de interbestuurlijke samenwerking tussen de overheden helpen als we de taal niet inzetten om een nieuwe werkelijkheid te creëren maar als we met taal proberen een realistisch beeld te scheppen van hoe de overheden zich in het Huis van Thorbecke werkelijk tot elkaar verhouden.’

Zachte dwang

Beter is het volgens hem begrippen en metaforen te gebruiken die recht doen aan de werkelijke interbestuurlijke verhoudingen. Dat geeft meer ruimte om die werkelijkheid bij te sturen. Daarvoor moeten we volgens Fraanje in de eerste plaats teruggrijpen op het aloude begrip van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. ‘Dit begrippenpaar geeft goed weer dat in ons stelsel de spanning in de verhouding tussen de verschillende overheden zit ingebakken. Ja, we hechten in zekere zin waarde aan het subsidiariteitsbeginsel: leg taken neer daar waar ze het beste kunnen worden uitgevoerd. Dat is in veel gevallen het decentraal bestuur. Tegelijkertijd zijn we ook een eenheidsstaat waarbij het rijk de taak heeft die eenheid te bewaken.’

Kinderen

Als vader van twee tieners zegt hij overeenkomsten te zien tussen enerzijds de verhouding tussen het rijk en decentrale overheden en anderzijds tussen ouders en hun jongvolwassen kinderen. ‘In een poging om daadwerkelijk als gelijken met elkaar om te gaan speel je het spel van dialoog en overleg; ruimte geven om het zelf te doen, fouten te maken, te leren en het daarna beter te doen. Daarbij gebruik je subtiel het instrumentarium van aanmoedigen, aanwijzingen geven, gunstige randvoorwaarden creëren en soms met zachte dwang bijsturen. Maar vooral door hen veel ruimte en vertrouwen te geven. Dat werkt uiteindelijk het beste.’

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 22 van deze week.