'Netwerken ondermijnen lokale democratie'

De affaire-de Mos maakt eens te meer duidelijk dat de lokale democratie onder druk staat. Lector weerbare democratie Willeke Slingerland pleit voor meer bewustzijn over de rol van diverse netwerken binnen gemeenten. ‘Ombudspolitiek vind ik een kwalijke term.’

Wie heeft toegang tot wie? Onttrokken aan het zicht van de lokale democratie drukken ondoorgrondelijke netwerken hun stempel op gemeenten. ‘De belangenstrijd wordt al lang niet meer in de politieke arena van de gemeenteraad gevoerd, maar in de triple helix samenwerking tussen politiek, bedrijfsleven en kennisinstellingen’, citeert Willeke Slingerland in haar recent uitgesproken lectorale rede een gemeentelijke griffier. Slingerland is lector bij het onderzoeksprogramma ‘Weerbare democratie’ bij hogeschool Saxion. Ze kan zich goed in de griffier verplaatsen.

‘Sterker nog, we werken zelf ook samen met bedrijfsleven, politiek en maatschappelijke organisaties. Maar als dat op zichzelf komt te staan, onttrokken van het zicht van de lokale democratie, dan gaat het een onwenselijke kant op. Ik erken de grote belangen, maar heb wel zorg voor exclusieve clubs. Bepaalde gevestigde belangen zijn dan beter ingebed, zitten dichtbij het vuur.’

Rode draad in haar onderzoeksprogramma is dan ook ‘het gelijke speelveld’, dat volgens Slingerland onder druk staat door ‘valsspelen’. Dat gaat in eerste instantie over ondermijning, zoals de ‘zorgfraude’ na de decentralisaties waarnaar haar lectoraat onderzoek doet. Het vermoeden is dat er jaarlijks voor 200 tot 500 miljoen euro aan zorgfraude wordt gepleegd met de gelden voortkomend uit Wmo en Jeugdwet.

Slingerland focust op de achterblijvende informatiedeling daarover van gemeenten: de ‘kramp’ om signalen te delen. ‘Die kramp’, zegt Slingerland, ‘zie ik op meerdere ondermijningstafels waar partijen zoals de RIEC’s, gemeenten, politie, kennisinstellingen en zorgverzekeraars kennis uitwisselen. Je zag de wil om het brede palet aan ondermijningsvormen te verkennen: mensenhandel, sextortion, analoge en digitale vormen van onder mijning. Je zoekt gezamenlijk naar rode vlaggen, maar men is bang het uit te spreken, want mogelijk beticht men je van een scheve schaats, zoals met het toeslagenschandaal.’

Profielen maken van malafide organisaties is hierbij een gevoelig onderwerp. Soms willen opsporingsinstanties met registers werken, maar door die kramp gaat dat nu moeizaam, vervolgt Slingerland. ‘Het leidt tot risicomijdend gedrag. En tot frustratie, want dit raakt alles, ook de bovenwereld. We zien hierin een rol voor onszelf: wij zijn neutraal terrein, we stellen kennisvragen en hopen partijen bij elkaar te brengen in een veilige setting: wat is wel mogelijk? Soms is het ook kwestie van laten zien waar wet- en regelgeving belemmert.’

Patstelling

Slingerland constateert een patstelling. We voelen de urgentie, maar vinden het te risicovol en gaan dan maar stilzitten. ‘Het is een wankel evenwicht tussen menselijke maat en willekeur. We willen meer moraliteit, maar ontberen het morele vocabulaire. Veel juristen hebben geen ‘ethiek’ gehad. Er zijn zo veel verschillende interpretaties van integriteit, evenredigheid en proportionaliteit. Er is geen gedeeld vocabulaire.’

Een andere manier van valsspelen ziet ze in de ‘collectieve gedragingen die geleidelijk het speelveld schade berokkenen’. Slingerland noemt dat ‘netwerk corruptie’. Een netwerk is in principe een waardevolle vorm van sociaal kapitaal, ‘maar in mijn optiek ontaarden zulke netwerken heel veel. Er wordt vaak gedacht dat integriteit iets is van het individu. “Ik kan dat zelf wel inschatten.” Daar schrok ik van. Er is zoveel over integriteit geschreven en naar buiten gebracht, maar het wordt te vaak gezien als iets gefragmenteerds, als iets instrumenteels: lobbyregels, regels over de financiën van politieke partijen, verbod op draaideurconstructies. Het zou moeten gaan over de grote boodschap die daar onder zit: hoe ga je met je positie en invloed om? Wat betekent het om een pet op te zetten of af te zetten? Dat besef is er niet.’

Dat ziet ze ook bij netwerken. Van Enschede kreeg ze terug dat ze die gemeente een taal had geboden, een ander perspectief en dat ze daar nu zelf mee aan de slag kunnen. ‘Netwerken worden daar meer besproken. Het bewustzijn is gegroeid.

Hopelijk doet dat de integriteit goed en komt er meer vertrouwen, inclusie en participatie.’ Bij veel andere gemeenten ontbreekt volgens Slingerland dat besef. Ze ontkennen dat het bij hen aan de hand is. ‘Maar wat Richard de Mos doet, is heel risicovol: alleen maar deelbelangen behartigen. Democratie moet iets zijn van het algemeen belang. Lokale partijen bieden vaak een tegengeluid. Sommigen noemen het ombudspolitiek. Dat vind ik een kwalijke term, want die heeft een positieve connotatie. Maar het is een vorm van politiek die je niet moet willen.’

Zuilen

Netwerken hebben de vroegere zuilen vervangen, met het verschil dat ze niet democratisch zijn gelegitimeerd. ‘Voorheen zat daar algemeen belang en consensus bij. Nu zijn netwerkbelangen in macht en tegenmacht gekropen, maar we spreken er niet over. Ja, over de kleine handelingen, maar het gaat om het collectief: je hebt niet meer door dat je beïnvloed bent in de onafhankelijkheid van je denken.’

Ze wijst op de reflectie van de Raad van State op de Toeslagenaffaire: we hebben altijd de overheid vertrouwd, daardoor raakte de burger uit beeld. ‘Daar zitten veel oud-politici en daar raak je door beïnvloed. Ik hoop dat men zich daar bewust van kan worden, want niemand is gebaat bij een samenleving die alleen het grote geld of partijpolitiek steunt.’

Netwerkbewustzijn is een eerste stap om netwerkontaarding te voorkomen. ‘Participatie moet een plek krijgen in de gevestigde belangen in plaats van een los traject dat ernaast loopt. Je moet het expliciteren. In alle democratische innovatie moet de rol van inclusiviteit van netwerken een plek krijgen.’ Aanbestedingsbeleid is ooit bedoeld voor transparantie en eerlijke concurrentie, stipt ze aan. ‘Het is een bureaucratisch gebeuren en daarom gebeurt er veel via onderhandse gunning.

In een programma van eisen zit vaak al veel netwerkinvloed. Als het aanbestedingsrecht om de hoek komt kijken, dan vindt men wel een manier om eromheen te werken.’ De weerbaarheidsscan die het lectoraat samen heeft ontwikkeld met het lectoraat Modelleren van Maatschappelijke Impact maakt het mogelijk om netwerkbewustzijn te creëren. De onderzoekers begonnen in de gemeente Eindhoven, want dat was de eerste stad die met een dergelijk verzoek bij het lectoraat kwam. ‘Ik vond het heel bijzonder dat een programmamanager weerbare overheid mijn proefschrift leest en een vertaalslag ervan wil zien in hun beleid. Dat is lef.’

Inmiddels wordt de weerbaarheidsscan doorontwikkeld voor andere beroepsgroepen. ‘Een aantal gemeenteraden, zoals in Arnhem, nam moties aan om ook daar de scan uit te voeren.’ Er is inmiddels de nodige ervaring opgedaan met de weerbaarheidsscan. Dankzij de scan hebben Slingerland en haar team wethouders adviezen gegeven over hoe om te gaan met netwerken. ‘Moet je die portefeuille wel op je nemen? Als je het netwerk bespreekt, krijg je een goed overzicht. Ook van de informele rollen. Vaak hebben lokale bestuurders de overtuiging dat zij zelf belangen kunnen scheiden. Het automatisme, de reflex van “ik ken wel iemand” moet ervan af. Er moet een gemeenschappelijke taal ontstaan, waardoor we realistischer kijken naar macht en invloed.’

Gedeeld belang

De volgende stap is dat politieke partijen dit gaan doen. ‘Er staan mensen hoog op de lijst vanwege hun netwerk en soms zelfs vanwege hun fondsen. Eerst levert het de partij nog electoraal gewin op, maar uiteindelijk is het vorm van uitholling. Elke lokale democratie maakt zich zorgen over de opkomst bij verkiezingen en de betrokkenheid van de burgersamenleving. Met complexe opgaven als klimaat, woningbouw en asielopvang heb je een samenleving nodig die dat beleid legitimeert. Als de samenleving afhaakt, zit je in een neerwaartse spiraal. Dit voorkomen is een gedeeld belang. We moeten gevestigde belangen niet leidend laten zijn.’

Haar conclusie is dat ‘zonder ingrijpen uiteindelijk de valsspelers overblijven en de verliezers afhaken’. Die worden ook nog eens harder veroordeeld, constateert Slingerland. Ze noemt verder de onstuitbare doorontwikkeling van technologie en de dominante prikkel om steeds meer geld binnen te halen als extra bedreigingen voor het gelijke speelveld. Sterker nog: er is geen gedeelde realiteit meer. ‘Desinformatie heeft direct invloed op bestuur en beleid. Desinformatie wordt groter door digitalisering: je moet je erg bewust zijn van de onbetrouwbaarheid van informatie. Als veel geld wordt gestopt in dergelijke campagnes, dan heb je alle macht om iemand een rad voor ogen te draaien. Regeer je dan of word je geregeerd?’

Gelukkig ziet Slingerland ook hoopvolle ontwikkelingen. Steeds meer beroepsgroepen en sectoren vragen aandacht voor het ongelijke speelveld. ‘Demonstraties nemen toe en stichtingen worden opgericht. Ik vind dat goed. Influencers en wetenschappers gaan zelf kleur bekennen. Dit is de maatschappelijke democratie. Het is zoeken naar nieuwe arrangementen en daar zit veel denkkracht.’ Binnen de ‘burgerschapsvorming’ heeft het lectoraat de onderzoekslijn ‘moreel kompas in complexiteit’ ontwikkeld, wat het speelveld gelijker moet maken. ‘Je laat studenten op een andere manier in de arbeidsmarkt terechtkomen. Ja, ze zijn maar een radertje in het grote geheel, maar ze snappen ook dat ze zelf een oordeel moeten vellen en een kritische houding moeten aannemen. Zelfstandig en vol zelfvertrouwen.’

Uiteindelijk draait het om veerkracht. Slingerland denkt dat onze democratie veerkrachtig genoeg is. ‘We hebben veel dreigingen meegemaakt. Digitalisering maakt alles nog eens ingewikkelder en ongrijpbaarder. Tegelijk keert de mens terug naar wat was: zingeving. We zitten in het laatste stukje van economisch consumeren. Hopelijk gaan we terug naar betekenisvol leven. Naar het echte contact en meer kwaliteit van leven. Je ziet het in de trein: iedereen zit op zijn telefoon, totdat er iets misgaat.’