‘Loslaten is moeilijk, maar het moet’

Als eerste provincie draagt Utrecht per januari de jeugdzorg al helemaal over aan de gemeenten, met bijbehorend budget en beleidsvrijheid. Dat is een jaar voor de officiële decentralisatie in 2015. Drijvende kracht is verantwoordelijk gedeputeerde Mariëtte Pennarts (GroenLinks). 

Hoewel Mariëtte Pennarts er nog ruim een jaar verantwoordelijk voor is, is de jeugdzorg al langer niet alleen van haar. Bewust. De GroenLinks-gedeputeerde heeft de afgelopen jaren veel tijd en energie gestopt in het bij elkaar brengen van alle partijen die iets met jeugdzorg van doen hebben. En die aanpak werpt zijn vruchten af. Zeker nu, ziet Pennarts. ‘De onderlinge samenwerking in de provincie is goed.’ Tussen gemeenten en zorginstellingen, tussen gemeenten en Bureau Jeugdzorg en tussen gemeenten, instellingen en Bureau Jeugdzorg. En dat scheelt een slok op een borrel, in de aanloop naar de overdracht van alle jeugdzorgtaken van zowel rijk als provincie naar gemeenten, wil Pennarts maar zeggen.

Het is niet iets van de laatste maanden dat de provincie voor de jeugdzorg haar nek uitsteekt. ‘Het is immers al jaren bekend dat het de bedoeling was dat gemeenten verantwoordelijk zouden worden’, aldus Pennarts. De vraag was alleen wanneer. Om een ‘zachte landing’ voor gemeenten voor te bereiden, is de afgelopen jaren onder meer de zogeheten residentiële (dure) zorg al wat afgebouwd (van 535 naar 454 bedden) en is ingezet op lichtere vormen zoals pleegzorg. Daarnaast is er experimenteerruimte gekomen en wordt sinds vorig jaar gewerkt met uitstroomgerichte financieringssystematiek.

Daarbij wordt niet afgerekend op basis van het aantal ‘bezette bedden’, maar op succesvol afgeronde trajecten. ‘En dat is echt wel meetbaar’, stelt Pennarts, op voorhand de kritiek parerend dat het smart-formuleren van doelstellingen in het sociale domein lastig is. Samen met de instellingen is in de provincie bepaald voor welk probleem, welke behandelmethode of -traject nodig is, en hoe lang die moeten duren. In gezamenlijkheid zijn daarvoor tevens toetsingscriteria opgesteld. Kinderen of ouders geven onder meer aan of zij vinden dat een traject geslaagd is, of ze echt geholpen zijn. Bureau Jeugdzorg geeft uiteindelijk een eindoordeel. En pas dan trekt de provincie de portemonnee. ‘Als het kind of zijn ouders vinden dat het doel van de behandeling is bereikt en de cliënt uitstroomt, wordt afgerekend. Als de doelen niet zijn gehaald, blijft de cliënt in zorg.’

Niet meer op kosten van de provincie, maar op die van de instelling. Die moet uit eigen zak bijpassen. En zal dus wel een tandje bijzetten om effectieve behandelmethodes in te zetten. ‘Er zit een vrij sterke incentive op. Om de vinger aan de pols te houden, of om op een andere methode over te stappen als de eerste niet blijkt te werken.’ Utrecht startte in 2011 met deze op uitstroom gerichte financiering, maar dat jaar gold als overgangsjaar. In 2012 is er voor het eerst echt op deze manier afgerekend.

Wachtlijst daalt
De systematiek werkt en is effectief, stelt Pennarts. Omdat er een prikkel op uitstroom is en niet op ‘in zorg houden’. Bijkomend voordeel van deze op outcome gerichte financiering is dat, ondanks de toename van het aantal jongeren dat een beroep doet op de jeugdzorg in de provincie, de wachtlijst daalt. Pennarts: ‘Voor hetzelfde geld hebben we meer en sneller kinderen kunnen helpen.

Voor een aantal kinderen dat in pleegzorg of residentiële zorg verblijft, geldt deze vorm van financiering overigens niet, omdat deze kinderen tot hun achttiende jaar niet terug naar huis kunnen. Daar gelden standaardtarieven voor. Het merendeel van de verleende zorg is echter ambulante zorg, vormen van zorg die eindig zijn. Het is straks aan gemeenten om te bepalen of ze met deze wijze van financiering doorgaan.

Dit jaar is − tevens als voorbereiding op de transitie − een experimenteerruimte in het leven geroepen. ‘Als provincie hebben we een deel van de doeluitkering van het rijk, drie miljoen euro, aan gemeenten beschikbaar gesteld om zorg in te kopen. Dat moeten ze wel bij de bestaande instellingen doen. Die drie miljoen lijkt weinig, maar voor gemeenten was het helemaal nieuw.’ Ook voor instellingen trouwens. ‘Voor hen was het wel even schrikken. Een deel van de tot dan toe gegarandeerde subsidie moesten ze voor deze experimenteerruimte inleveren, zonder dat ze wisten of en hoeveel ze terugkregen. Want als een instelling niet in staat is een aanbod te realiseren waar gemeenten behoefte aan hebben, dan krijgen ze dat geld niet.’ Volgens Pennarts wordt hierdoor tegelijkertijd de innovatiekracht van instellingen gestimuleerd. ‘Ze moeten met een aanbod komen waarmee gemeenten uit de voeten kunnen.’

De ‘experimenteerruimte’ is niet alleen in samenspraak met provincie, gemeenten, zorgaanbieders en Bureau Jeugdzorg tot stand gekomen. Ook het ministerie van VWS en de Inspectie Jeugdzorg keken mee. ‘Zij begeleiden de hele transitie, maar de verantwoordelijkheid ligt bij ons. Wij zijn aanspreekbaar op wat er gebeurt.’ De eerlijkheid gebiedt Pennarts te zeggen dat het toch wel even duurde voordat gemeenten met plannen kwamen, op basis waarvan ze aanspraak konden maken op een deel van de drie miljoen. Pas sinds de zomer lopen de projecten.

Droogzwemmen
Hoewel de gemeenten dus nog geen vol jaar hebben kunnen experimenteren, is de experimenteerruimte zo goed bevallen en heeft zoveel vertrouwen gegeven, dat de provincie het aandurft om een jaar eerder dan gepland gemeenten de ruimte te geven. ‘We gaan volgend jaar niet meer experimenteren, maar de volle 100 procent van onze doeluitkering beschikbaar stellen aan gemeenten, met maximale beleidsruimte.’ Het hele budget − ruim 113 miljoen euro − gaat dus over van rijk naar gemeenten, als ware het 2015. Maar het provinciale loslaten is niet alleen ingegeven door de resultaten van de afgelopen maanden. ‘We zullen ook wel moeten. Gemeenten moeten het gewoon gaan doen. Hoe eerder je ze de kans geeft, hoe beter het is. En wij denken dat het kan.’

De gemeenten die het kunnen, worden vanaf 2014 al helemaal verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Gemeenten die het nog niet meteen vanaf januari aandurven of kunnen, kunnen gewoon de provincie het werk laten doen. ‘Geen enkele jongere zal tussen wal en schip vallen’, verzekert de gedeputeerde. Het jaar 2014 is dus eigenlijk bedoeld als droogzwemmen. ‘Gemeenten kunnen ervaring doen met onder meer inkoop en indicatiestelling. Die indicatiestelling gebeurt het komende naar in nauwe samenwerking met de gemeentelijke buurt- of wijkteams of de Centra voor Jeugd en Gezin (CJG’s). Voorwaarde is wel dat gemeenten zaken moeten doen met een van de tien instellingen in de provincie.’ Maar, net zoals ten tijde van de experimenteerruimte, niet ten koste van alles. ‘Gemeenten hebben tussen die tien wel wat te kiezen. Als het aanbod bij de een niet bevalt, kan op termijn naar de concurrent worden gestapt. Zorginstellingen aan de andere kant worden op deze manier voorbereid om met hun aanbod in te spelen op wat de nieuwe opdrachtgevers − gemeenten − willen.’

Dit keer gaat het voor de instellingen niet om de relatief beperkte 3 miljoen euro, maar om al het geld dat in de provinciale jeugdzorg omgaat. Nog meer dan dit jaar moeten zij hun ondernemersgeest tonen. Gemeenten mogen overigens wel met nieuwe aanbieders in zee, ‘maar dan wel van hun eigen budget. Niet van de doeluitkering’, aldus Pennarts.

De ene gemeente of regio zal zich komend jaar enthousiaster op de nieuwe taak storten dan de andere. ‘Er komt ontzettend veel op gemeenten af, zoals de inkoop. Ze moeten gaan nadenken hoe ze dat willen doen, hoe solidair gemeenten met elkaar zijn, of de kosten gezamenlijk of naar gebruik per inwoner worden verrekend. Als je in regioverband gaat inkopen, moet daar wel overeenstemming over zijn. Het is een hele operatie.’

‘Je gaat nu wel regionale verschillen zien’, weet Pennarts. En tempoverschillen. In de centrumsteden Utrecht en Amersfoort gaat het wat harder en sneller dan in kleinere gemeenten. In regio’s met veel kleinere gemeenten is het simpelweg ook lastiger om de plannen door de vele betrokken gemeenteraden te laten vaststellen. ‘Ik zie de wethouders worstelen, ook vanwege de komende verkiezingen. De plannen moeten niet alleen door het college worden goedgekeurd, maar ook door de gemeenteraad.’ En die wil niet zo graag over zijn eigen graf heen regeren.

‘De transitiearrangementen hebben wel een boost gegeven’, constateert Pennarts. Daarmee doelt ze op de regionale transitiearrangementen (rta’s) die alle 41 jeugdzorgregio’s in Nederland eind oktober moesten inleveren en waarin staat aangegeven op welke manier ze de zorgcontinuïteit vanaf 2015 garanderen. De rta’s zijn vorige maand beoordeeld door de onafhankelijke Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (‘commissie-Geluk’). Slechts een enkele regio kreeg een ‘voldoende’, en heel veel een ‘onvoldoende’. Met name omdat er geen harde afspraken met zorginstellingen gemaakt konden worden vanwege ontbrekende duidelijkheid over de rijksbudgetten die de gemeenten per 2015 krijgen. Als enige van de zes Utrechtse regio’s scoorde de stad Utrecht een voldoende, de overige vijf zitten in de middenmoot waarvan de commissie-Geluk meent dat het snel goed kan komen zodra de financiële duidelijkheid er vanuit het rijk is.

Achteroverleunen
Net zoals bij de experimenteerruimte, is voor de ‘vervroegde transitie’ nauw overleg met het ministerie en de inspectie. ‘We gaan samen het experiment aan. Gemeenten die het kunnen, kunnen helemaal aan de bak.’ De regio’s die de verantwoordelijkheid al een jaartje eerder dan gepland op zich willen nemen, moeten bij de provincie een regioplan indienen. Dat is samen met provincie en de zorgaanbieders gemaakt, ook de ‘spel­regels’ zijn in gezamenlijkheid opgesteld. ‘De partijen die het moeten gaan doen, zet je aan tafel. Wij piepen er langzaam tussenuit.’

Da’s wel moeilijk, ‘bekent’ Pennarts. ‘Natuurlijk vind ik het moeilijk om los te laten, maar ik zie ook de meerwaarde. Gemeenten kunnen er bijvoorbeeld veel sneller bij zijn. Als ik wethouders hoor, hun kennis van zaken en hun betrokkenheid zie, dan denk ik wel dat het lukt. Ik zie ze het wel doen, als ze maar bereid zijn om samen te werken. Er zal best wel wat fout gaan, maar dat gaat bij ons ook. Maar de provinciale vinger blijft aan de pols. En de betrokkenheid groot.’ Denk dan ook niet dat het vanaf januari achteroverleunen is voor Pennarts, voor de provincie. Gemeenten en zorginstellingen worden ook komend jaar volop ondersteund. ‘We blijven de regio’s bezoeken. Vragen waar de knelpunten zitten, vragen waarmee we kunnen helpen. Ook rondom contractering en inkoop blijven wij ons als provincie inzetten. De kennis die we hebben, willen en zullen we delen.’ Toch zal het anders zijn. ‘Normaal gesproken zat je op vernieuwing en kwaliteitsverbetering, maar dat is nu het domein waar gemeenten over gaan. De vernieuwing ligt daar.’ Utrecht is niet de enige provincie die gemeenten al in 2014 de verantwoordelijkheid geeft over de jeugdzorg. Ook de provincie Noord-Brabant doet dat, maar die gaat daarbij minder ver dan Utrecht. In Brabant wordt bewust gefaseerd de verantwoordelijkheid en een deel van het budget voor de enkelvoudige ambulante jeugdzorg overgedragen. Dit gebeurt onder de noemer ‘de Versnelling’.

Brabant werkt ook aan versnelde overgang
De 19 gemeenten in de regio Noordoost-Brabant zijn hiermee dit jaar als eerste van start gegaan. De 21 gemeenten in Zuidoost-Brabant volgen per 1 januari. Met de regio’s West-Brabant-west en West-Brabant-oost wordt gesproken over de overdracht van taken en budget per juli 2014. Als dat een feit is, zijn 61 van de 67 gemeenten in Brabant een jaar voor de decentralisatie jeugdzorg verantwoordelijk voor 55 procent van alle jeugdzorgcliënten en 15 procent van het jeugdzorgbudget. Ze moeten zaken doen met de bestaande jeugdzorgaanbieders, maar gemeenten bepalen wel wat de zorgaanbieders leveren.