Hiaat waarnemers in Gemeentewet moet worden gedicht

Het ontslag van waarnemend burgemeesters is niet expliciet geregeld in de Gemeentewet. Dat hiaat moet zo snel mogelijk worden gedicht. Ontslagen waarnemers kunnen bij de bestuursrechter hun ontslag aanvechten. De minister van Binnenlandse Zaken kan een besluit van een commissaris van de koning, om een waarnemer te ontslaan, bij de Kroon voordragen voor vernietiging.

Het is niet duidelijk of minister Ollongren dat wil of gaat doen. Vragen daarover kon de woordvoerder van de minister woensdag niet beantwoorden.  

 

Niet goed geregeld

Benoeming en ontslag van waarnemend burgemeesters zijn niet goed geregeld in de Gemeentewet, stelt Geerten Boogaard, hoogleraar decentrale overheden aan de Universiteit van Leiden. Daaruit voortvloeiend is de rechtspositie van waarnemend burgemeesters momenteel niet goed geborgd. Het hiaat in de Gemeentewet moet wat Boogaard betreft bij de eerste de beste herziening van de wet worden gedicht. Hilde Westera, directeur van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) stelt dat de rechtspositie van een waarnemend burgemeester vrijwel hetzelfde als die voor Kroonbenoemde burgemeesters.

 

'Gewichtige redenen'

In artikel 78 van de Gemeentewet, op grond waarvan de Gelderse commissaris van de koning Eppie Klein van Scherpenzeel uit zijn ambt als burgemeester heeft ontheven, staan een paar zinnen over de benoeming van een waarnemer. Een cdk kan een waarnemer benoemen als de cdk dit ‘in het belang van de gemeente nodig oordeelt’. Voordat een cdk een waarnemer benoemt ‘hoort hij de raad, tenzij gewichtige redenen zich daartegen verzetten.’ Over de wijze waarop een eventueel ontslag van een waarnemer moet gebeuren, staat in de Gemeentewet (Gw) niets.

 

Bevoegdheid onduidelijk

‘Wat mij betreft was het nog de vraag geweest of een commissaris die ontslagbevoegdheid wel heeft’, stelt Boogaard. Westera van het NGB en diverse andere wetenschappers gaan er vanuit dat bij ontslag van een waarnemer de omgekeerde redenatie van artikel 78 Gw geldt. In het belang van een gemeente kan dan een waarnemer worden ontslagen en kan de raad vooraf worden gehoord, of er moeten gewichtige redenen zijn om dat niet te doen. Boogaard stelt echter dat de ontslagbevoegdheid van een cdk niet zonder meer kan worden afgeleid uit diens benoemingsbevoegdheid. ‘Wat mij betreft hadden we wat langer stil gestaan bij de vraag of een cdk die bevoegdheid tot ontslag wel heeft. De Gemeentewet is daar vaag over, maar vaagheid kun je twee kanten op uitleggen.’ De vaagheid legt de Gelderse commissaris van de koning John Berends in zijn conflict met Eppie Klein van Scherpenzeel in zijn eigen voordeel uit, vindt Boogaard, ‘waardoor uiteindelijk een criticaster wordt ontslagen’.

 

Ontslaggrond

Maar als iedereen concludeert dat een cdk wel die ontslagbevoegdheid heeft, dan moet wat de hoogleraar betreft de tweede vraag worden beantwoord: heeft Berends waarnemer Klein op de juiste gronden de laan uit gestuurd. ‘Als een rechter de ontslaggrond zou moeten toetsen, dan zal hij kijken of het ontslag in het belang van de gemeente is gebeurd’, aldus Boogaard. De motivering die de cdk Berends bij het ontslag van Klein aanvoert, verwijst niet primair naar het belang van de gemeente Scherpenzeel, concludeert Boogaard. Kijkend naar artikel 78 Gw zou dat wel de belangrijkste reden moeten zijn.

 

Tegenstrijdige verklaringen

In een persbericht waarin de provincie donderdagavond meldt dat Klein per direct uit zijn ambt wordt ontheven, wordt de directe aanleiding als volgt toegelicht: ‘Aanleiding hiervoor zijn de tegenstrijdige verklaringen die de waarnemend burgemeester geeft over een ernstige interventie in een democratisch proces en de wijze waarop de burgemeester in deze situatie heeft gehandeld.’ Met de interventie doelt Berends op de inmiddels beruchte mail van Klein van 6 juli, waarin hij Provinciale Staten oproept die dag geen besluit te nemen over het herindelingsvoorstel van Gedeputeerde Staten. Over wie de mail daadwerkelijk heeft geschreven en verstuurd, heeft Klein tegenstrijdige verklaringen gegeven, stelt de cdk. Klein weerspreekt dat.

 

Criticaster

Boogaard: ‘In de openbare teksten die ik gezien heb, is het belang van de gemeente Scherpenzeel niet de eerste motivering van de cdk, maar het conflict dat Berends met Klein heeft. Over inmenging in de besluitvorming van Provinciale Staten en de bestuurlijke integriteit. In het kader van checks and balances moet een waarnemend burgemeester tegengas kunnen geven, zonder dat je per kerende post kunt worden ontslagen. Ik weet niet wie er in deze zaak gelijk heeft, maar ik vind wel dat aan het ontslaan van een criticaster hoge eisen moeten worden gesteld. Interbestuurlijke verhoudingen zijn verticale machtenscheiding, daar moet evenwicht zijn.’

 

Bezwaar

De derde vraag die Boogaard heeft, gaat over een mogelijke interventie door een rechter. ‘Het is maar de vraag of een rechter er zijn handen aan wil branden. Het is geen normaal arbeidsconflict, maar een interbestuurlijk conflict.’ Westera van de NGB heeft een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uit 2011 opgediept waarin een, Kroonbenoemde, burgemeester zijn ontslag in hoger beroep heeft aangevochten. Vergeefs, overigens. ‘Tegen elk besluit van een overheidsorgaan kun je bezwaar en beroep aantekenen’, aldus Westera. De basis hiervoor ligt in de Algemene wet bestuursrecht (Abw). Voor waarnemend burgemeesters ligt die route dus ook open. ‘Het gaat immers om een besluit van een bestuursorgaan, in dit geval de commissaris van de koning’, aldus Westera.

 

Intrekken besluit

Een gang naar de rechter kan worden voorkomen als een commissaris van de koning zijn besluit intrekt. De kans daarop is nihil. In het interpellatiedebat dinsdagavond in de Gelderse Staten was Berends uiterst fel op het handelen van Klein. Een meerderheid van de Staten wil ook niet dat Berends zijn besluit herziet. Het is de vraag of de raad van Scherpenzeel bij de cdk een officieel verzoek tot herziening bij de cdk gaat indienen. Daarover zijn de coalitiepartijen nog aan het dubben. De oppositie ziet niets in een terugkeer van Klein als waarnemer.

 

Botte middelen

De minister van Binnenlandse Zaken kan wel ingrijpen, aldus Boogaard. Dat kon Ollongren niet toen Berends haar, enkele uren voordat hij Klein ontsloeg, informeerde over zijn voornemen. Nu is er die mogelijkheid wel. ‘De minister zal er naar mijn inschatting niet blij mee zijn dat de cdk het zo ver heeft laten komen. Maar het besluit formeel terugdraaien, kan alleen met botte middelen.’ Eén daarvan is het besluit van Berends bij de Kroon voor te dragen voor vernietiging. ‘Maar dat is ook aan strenge eisen gebonden.’

 

Ongewild vertrek

Het ontslag van een waarnemer is een ‘unieke situatie’, stelt NGB-directeur Westera. ‘Waarnemers worden tijdelijk aangesteld en na dat ze hun taak hebben volbracht, vertrekken ze weer. Nu vertrekt een waarnemer ongewild. Dat is uniek.’ Vanwege die tijdelijkheid voorziet wet- en regelgeving niet in de situatie zoals deze nu in Gelderland is ontstaan. Over de benoeming van een waarnemer staan wel enkele passages in de Gemeentewet, maar niets over ontslag. ‘Na een waarneming treedt het ontslag vanzelf in’, aldus Westera. Tot aan vorige week dus.

 

Wachtgeld

Klein krijgt wachtgeld voor de duur van zijn waarnemerschap. Het gaat om negen maanden. Het rijk betaalt het wachtgeld van een waarnemer. Bij ontslag van een Kroonbenoemde burgemeester is dat de gemeente zelf. Op een aantal punten wijkt de rechtspositie van een waarnemend burgemeester af van die van een Kroonbenoemde burgemeester, aldus Westera. Hij of zij hoeft niet in de gemeente te wonen waar de burgemeester als waarnemer is aangesteld. Nevenfuncties hoeven niet te worden verrekend.

 

Opofferen

Hoezeer Boogaard zich ook opwindt over de macht van een commissaris en de wijze waarop een waarnemend burgemeester het onderspit moet delven als hij tegengas heeft; de gemeente Scherpenzeel is er niet bij gebaat. ‘Je kunt het belang van de gemeente niet opofferen aan dit conflict. De gemeente als geheel moet verder, in het belang van de inwoners.’ Hij hoopt wel dat de handelswijze van Berends omtrent het ontslag van Klein grondig wordt geëvalueerd. Daarnaast moet het hiaat in de Gemeentewet zo snel mogelijk worden gedicht.

 

Geen belemmering

Het ontslag van Klein en de motivatie van Berends is volgens Boogaard geen juridische belemmering om Klein later als Kroonbenoemde burgemeester te installeren. Klein overweegt te solliciteren zodra de vacature wordt opengesteld. De vacature wordt pas na de gemeenteraadverkiezingen van maart volgend jaar opengesteld, zodat een nieuwe raad een profielschets kan opstellen. ‘Natuurlijk kan Berends dan de brief van Klein terzijde schuiven, maar de raad van Scherpenzeel kan vragen de stapel “niet geschikt” in te zien en Klein alsnog opnemen in de procedure.’