Het grote aftellen

In 40 jaar van 811 naar 355 gemeenten

Wat een luxe in 1980: 811 gemeenten. ‘Het waren gemoedelijke tijden’, weet oud- Kamerlid/burgemeester Dick de Cloe. Er stond ook niet zoveel druk op de ketel. In 1980 begon de illustere Hans Gruijters (1930- 2005) als burgemeester van Lelystad. Volgens Gruijters zat het burgemeesterschap er na ‘de middag-sherry wel op.’ Daarna was het tijd voor een goed boek. De Cloe: ‘Hans Gruijters was geen standaardburgemeester, maar deze typering geeft wel een beetje de Swiebertje-achtige sfeer van die tijd weer.

Je had zoveel onvoorstelbaar kleine gemeenten – Katwoude in Noord-Holland had 230 inwoners – en daar was natuurlijk ook niet zoveel te doen. Je had niet de decentralisatietaken, er was geen drugsproblematiek, geen zware criminaliteit, geen ondermijning. Het ging er vriendelijker aan toe in het gemeentelandschap.’

Dick de Cloe bestierde in de Tweede Kamer voor de PvdA van de jaren ’80 tot het begin van deze eeuw de portefeuille binnenlands bestuur en had de opdracht om zoveel mogelijk partijgenoten op prominente burgemeestersposten te krijgen. Waren er in zijn eerste jaar (1981) in de Kamer nog 809 gemeenten, toen hij Den Haag in 2002 verliet, waren het er nog ‘maar’ 496. Volkomen terecht, meent De Cloe. ‘Ik heb nooit onder stoelen of banken gestoken dat ik een groot voorstander was van sterke, beter toegeruste, minder kwetsbare en dus grotere gemeenten die kwaliteit konden leveren. Er werd ook in de jaren ’80 steeds meer om kwaliteit gevraagd. De eerste signalen van decentralisatie kwamen eraan. De gemoedelijke tijd voldeed niet meer, je moest verder kijken.’

Dick de Cloe voorspelde ooit dat het proces van gemeentelijke herindeling zou stoppen bij 350 gemeenten, ‘maar het gaat nog wel even door, hoewel veel minder snel’, zegt hij nu. Om eraan toe te voegen dat ‘de discussie over regiovorming in plaats van herindelingen weer kan opbloeien, met name omdat men de nadelen van de bestaande regiovorming heel goed onderkent. Het zijn functionele regio’s die bestuurlijk niet op elkaar zijn afgestemd.’

Maar wat je ook doet met regiovorming of gemeentelijke herindeling, vindt de Cloe: schaalvergroting moet altijd gepaard gaan met schaalverkleining. ‘Dat wordt vaak vergeten en tekort gedaan. Je vergroot de schaal, maar je vergeet de dingen die bij de mensen om de hoek gebeuren. In het rapport uit 2011 Meer burger, minder bestuur over herindeling in Friesland, pleitte men voor minder gemeenten en voor meer wijk-, dorps- of deelraden. Dat is schaalvergroting met schaalverkleining. Ik heb dat vaak gepropageerd, maar het is nooit goed van de grond gekomen. Uiteindelijk geeft het gemeentehuis bestuurlijk en ambtelijk die ruimte liever niet weg.’

Niet efficiënter
Met de 350 gemeenten waarop Nederland volgens De Cloe zou blijven steken (in 2020 zijn er net als in 2019 355 gemeenten) hebben we volgens de Groningse hoogleraar en directeur van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) Maarten Allers de ondergrens bereikt. ‘Als we slaapwandelend doorgaan met gemeentelijke herindelingen, dan houden we geen gemeenten meer over en komen we over 25 jaar uit op zo’n 25 tot dertig megagemeenten of regio’s.’ Dat zou volgens hem op zich niet zo gek zijn. Die nieuwe regio’s hebben dan meer inhoud dan de huidige provincies, vindt hij. Allers: ‘Je geeft de democratisch gekozen regiobesturen grootschalige taken waar gemeenten te klein en de provincies te groot en afstandelijk voor zijn – denk aan de energietransitie, het sociaal domein, economische zaken, infrastructuur en de gemeenschappelijk regelingen. Die regio’s worden dan de nieuwe provincies. Maar als je niet uitkijkt, gooi je de baby met het badwater weg. Je raakt dan namelijk wél het laagdrempelige bestuur kwijt.’

En dat zou een groot gemis vinden, want veel van wat gemeenten doen is volgens hoogleraar Maarten Allers écht lokaal. ‘Zij binden de samenleving. In Renswoude of in Haren voelen mensen echt iets bij hun gemeente. Ik denk dan: waarom gun je mensen niet hun eigen gemeente, zeker als keer op keer uit onderzoek blijkt dat een grotere gemeente niet goedkoper of efficiënter is.’ Als je de laagdrempeligheid belangrijk vindt, dan kun je niet lijdzaam toezien hoe gemeenten verdwijnen en uitgroeien tot 25 à 30 regio’s, maar dan moet je volgens de Groningse hoogleraar de herindelingen stoppen en bewust kiezen voor regio’s met daaronder gemeenten in alle soorten en maten. ‘We moeten de regio’s samenstellen vanuit de provincies en ze niet laten ontstaan vanuit de gemeenten.’

Eigen raad
Net als Allers ziet Berenschot-adviseur Philip van Veller gebeuren dat Nederland toegroeit naar samenhangende regio’s, hoewel hij niet aan 25 à 30 regio’s denkt. ‘De Atlas voor gemeenten komt uit op 57 daily urban systems, en op die schaal zie ook ik ook de regionale samenwerking ontstaan’, zegt de voormalige directiesecretaris van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het huidig raadslid voor de VVD in Leidschendam-Voorburg. ‘De regionale schaal wordt steeds sterker. Milieu- en transitietaken bijvoorbeeld kunnen alleen maar op dat niveau worden uitgevoerd. Gemeenten groeien naar dat regionale niveau toe, maar die schaalvergroting gaat gepaard met een roep om schaalverkleining. Dat heb je ook gezien bij de decentralisaties. Er was een noodzaak om de schaal te vergroten omdat gemeenten hun taken anders niet konden uitvoeren, maar het gaf ook schaalverkleining.’

In zijn tijd bij de VNG (2008-2016) was vooral groot goed. Dat mondde in 2012 uit in het kabinetsplan om te streven naar 100.000+ gemeenten. ‘Een echte eerste overheid is sterk en dus groot als dat moet, vond Jozias van Aartsen in zijn rapport De eerste overheid in 2007. De leiding van de VNG lobbyde om taken naar de gemeenten te halen om ervoor te zorgen dat gemeenten zaken voor hun burgers konden regelen.’ Omdat (grotere) gemeenten wel verder van de burgers kwamen te staan, ontstonden wijkteams en sociale teams.

Deze beweging naar een ‘kernendemocratie’ zal zich voorzetten, denkt Berenschot- adviseur Van Veller. ‘We gaan op zoek naar vormen van schaalverkleining, die net als de regio’s een eigen democratische legitimatie moeten krijgen. Misschien komen we over 25 jaar dan wel uit op 600 gemeenten of kernen met een eigen raad. Ik heb er geen blauwdruk voor, zoiets moet organisch groeien. Voorburg, waar ik woon, wordt dan misschien wel weer een aparte gemeente met een wijkraad binnen de regio Haaglanden Een klassieke burgemeester is er dan niet meer; de voorzitter van die wijkraad wordt gekozen.’

Niets veranderd
Er komen geen herindelingen meer als het louter aan de Tweede Kamer zou liggen, denkt VVD-Kamerlid en oud-burgemeester van Zaltbommel Albert van den Bosch. Hij vindt dat wel begrijpelijk. ‘Er is toch een sfeer van: is alles wat groter wordt ook beter? Ik vind: je moet doen wat verstandig is. Is herindeling een plus, en ervaren de inwoners van de gemeente dat ook zo? Ik vraag wel eens bij een gemeente: “Jullie zijn tien jaar geleden heringedeeld, hebben je burgers en je bedrijven daar nu baat bij gehad?” En dan hoor je: “Mwah, er is eigenlijk niets veranderd.” Het kan lastig zijn om voordelen te halen uit herindeling. Groter kán beter zijn, maar grootschaligheid is niet per se beter. Is de brandweer beter geworden door de veiligheidsregio’s? Zijn de zorg en het onderwijs beter geworden door schaalvergroting? Waarom hebben we tegenwoordig zoveel klinieken en privéscholen? Zij geven aan dat juist kleiner beter kan zijn. Dat geldt wat mij betreft ook voor gemeenten.’

Het kan altijd dat een kleine gemeente onmogelijk op eigen benen kan blijven staan en dan moet er geen taboe rusten op herindeling, vindt Van den Bosch, in de Tweede Kamer VVD-woordvoerder over herindelingen, ook wel weer. ‘Maar iedere herindeling moet wel gedragen worden door de bevolking. Ik vind óók dat je mensen hun eigen gemeente moet gunnen. Een tekentafelherindeling behoort uit den boze te zijn. Je moet je altijd afvragen: kun je de goede ambtenaren vinden voor een heringedeelde gemeente én wat willen de inwoners van een gemeente? Als je luistert, dan moet je bij de samenvoeging van twee gemeenten ook kunnen zeggen: de helft van die ene gemeente gaat naar een totaal andere gemeente omdat de inwoners dat willen. Wat niet moet is dat provincies ruzie gaan maken over bij wie een heringedeelde gemeente moet horen, zoals laatst met Vijfheerenlanden. “Daar gaan jullie ruzie om maken? Laat de mensen dat zelf beslissen”, heb ik geroepen.’

Democratisch tekort
CDA-Kamerlid Harry van der Molen onderschrijft dat de Tweede Kamer ‘herindelingsmoe’ is. Voor het CDA is de ondergrens ook wel zo’n beetje bereikt, zegt Van der Molen, die acht jaar raadslid en drie jaar wethouder in Leeuwarden was. ‘De doordenderende trein van herindelingen moet worden gestopt. De opbrengsten van gemeenten die groter en groter worden zijn kleiner en kleiner. De democratische betrokkenheid neemt ook af. Maar bestuurlijke effectiviteit vinden we in Nederland nu belangrijker dan democratische betrokkenheid’, aldus Van der Molen. Ook hij ziet regiosamenwerking belangrijker worden, maar hoe je het ook wendt of keert: bij regionalisering treedt altijd een democratisch tekort op. ‘Ik heb daarom in de Kamer een motie laten aannemen om een echte discussie over taakdifferentiatie te gaan voeren. Het is heel gek dat Rotterdam een even groot takenpakket heeft als Rozendaal. Niets verhindert gemeenten om taken anders te verdelen, om daarmee de slagvaardigheid van het lokaal bestuur te versterken zonder de nabijheid van het bestuur te verliezen.’

Gemeenten zijn meer dan veredelde productenloketten, maar dat wordt nogal eens vergeten in de herindelingsgekte, meent Van der Molen. Hij is daarom groot voorstander van ‘doordecentralisatie.’ ‘In grotere gemeenten zou je taken en bevoegdheden lager moeten neerleggen. Zo moet een gemeente werken. Het is goed dat het kabinet dit mogelijk wil maken. Op die manier kun je ook in een grote gemeente het vertrouwen en de betrokkenheid van burgers vasthouden. Maar dat vraagt wél om een andere manier van besturen en om een andere manier van financiering. Dit kernenbeleid zou je vanuit het gemeentefonds moeten belonen. Nu zeggen we: grote gemeenten zijn prima zolang er kernenbeleid wordt gevoerd, maar we maken het de gemeenten niet mogelijk om dat te doen.’