Klok zit Plasterk in de weg

Een fusie van de provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland per 2015 is praktisch onhaalbaar. In theorie kan het, maar één kink in de kabel en de nieuwe megaprovincie kan op 26 maart 2015 niet van start. Bestuurlijke hoffelijkheid kost tijd.

Op verzoek van Binnenlands Bestuur heeft Michiel Herweijer, hoogleraar bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen de planning van minister Plasterk (Binnenlandse Zaken, PvdA) onder de loep genomen. Op de marsroute ziet hij – met het oog op de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi) en de Provinciewet, èn rekening houdend met ‘bestuurlijke hoffelijkheid’ – een flink aantal beren, voetangels en klemmen.

Om een voorschot te nemen: het ontbreken van maatschappelijk draagvlak, de standpuntbepaling door Provinciale Staten en de verhoudingen in de Eerste Kamer.

Op basis van de Wet Arhi gaf minister Plasterk op 14 december vorig jaar het officiële startsein voor de voorbereiding van de samenvoeging van de drie provincies. Hij deed dat via een brief aan de colleges van Gedeputeerde Staten van Flevoland, Noord-Holland en Utrecht en de colleges van B&W van de ‘inliggende gemeenten’, waarin hij het open overleg met provinciale en gemeentelijke bestuurders, politici, gemeenten, inwoners en waterschappen aankondigde.

Hier staat volgens de wet een termijn van ten hoogste zes maanden voor. Plasterk propte het open overleg − in de vorm van een tournee van zestien ‘optredens’ − aanvankelijk in twee maanden, maar besloot bij nader inzien de termijn met een maandje op te rekken tot 1 april. Omdat ‘inmiddels duidelijk is geworden dat er meer tijd nodig is om met alle betrokken burgers, volksvertegenwoordigers en bestuurders en in gesprek te gaan’, aldus Plasterk.

Harry Slinger
Van het bestuurlijk overleg moet een verslag komen. Het correct formuleren van alle standpunten die tijdens die overleggen te berde zijn gebracht, is een hell of a job en kost veel tijd.

‘Over het algemeen is de gedachte dat op alle suggesties die vanuit de gesprekspartners worden ingebracht, antwoorden van de minister komen’, aldus Herweijer. ‘Het is trouwens opmerkelijk dat de minister in deze ronde van bestuurlijk overleg ook gesprekken voert met inwoners. Die worden in beginsel gehoord in de inspraakfase. De minister maakt het zich in de eerste fase al moeilijk, omdat hij de burgers al in een vroeg stadium activeert.’ En inderdaad, in Noord-Holland is er al een cd van de persen gerold van Harry Slinger (Drukwerk) die − op de muziek van Ik hou van Holland − uit volle borst ‘Handen af, ‘t is mijn Noord-Holland’ zingt.

De Noord-Hollandse gedeputeerde Elvira Sweet mocht het eerste exemplaar van het actielied in ontvangst nemen. Herweijer: ‘In het geldende toetsings­kader herindeling is maatschappelijk draagvlak nog steeds het belangrijkste, doorslaggevende criterium.’ In het nieuwe, in voorbereiding zijnde toetsings­kader zal dit deels worden losgelaten, zo heeft Plasterk overigens onlangs aangekondigd.

Een klassiek punt dat tijdens het ‘open overleg’ zal worden aangekaart, is dat er geen sprake is geweest van een open, onbevooroordeeld overleg, zo schat Herweijer in. ‘De minister was vooringenomen, want hij is gebonden aan het regeerakkoord en staat onder tijdsdruk. Plasterk moet echter duidelijk kunnen motiveren waarom de ‘betekende mate van wijziging van het provinciebestuur’ ook ‘de behartiging van het openbaar belang dient’ (artikel 113, lid 1, Provinciewet). Herweijer: ‘Een en ander zal moeten worden toegelicht in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp. Dit lijkt iets van latere zorg, maar de provincies of het Interprovinciaal Overleg (IPO) kunnen deze bepaling gebruiken om te toetsen of de minister wel goed en met open mind heeft geluisterd. Daar zal naar verwachting ook de Eerste Kamer alert op zijn.’

Uiterlijk drie maanden na afloop van het open overleg moet de minister met het herindelingsontwerp komen. Plasterk trekt er slechts een maand voor uit.

Vanaf 1 mei tot 1 augustus ligt het concept herindelingsontwerp ter inzage, waarbij iedereen zijn of haar zienswijze kan inbrengen. Een maandje uittrekken voor het ontwerp vindt Herweijer ‘aan de krappe kant’. Het is goed denkbaar dat een commissie van deskundigen moet worden ingesteld om zwaarwegende punten vanuit de overlegfase van advies te zien: een vertragend element. ‘En in feite heeft de minister maar twee weken, omdat GS de andere twee weken nodig hebben voor het voorbereiden van de ter inzagelegging, zoals het geven van publiciteit eraan’, aldus Herweijer. ‘Bovendien mogen we verwachten dat in het ontwerp duidelijkheid wordt geschapen over de positie van de Noordoostpolder.’



Onhoffelijk
Voor de fase van ter inzagelegging ruimt Plasterk weliswaar meer tijd in dan de acht wettelijk verplichte weken, maar het is ook vakantietijd. Een belangrijke complicatie is volgens Herweijer bovendien de standpuntbepaling door de drie Provinciale Staten. Ook die moeten in principe in de periode van terinzagelegging hun zienswijze aan de minister kenbaar maken. Provinciale Staten zullen, voordat zij hun definitieve standpunt bepalen, willen weten wat al die burgers van Plasterks plannen vinden. De eerste Statenvergaderingen zijn in september. Herweijer: ‘Je kunt je dus heel goed voorstellen dat drie vergaderingen van PS bij de minister bedingen dat zij in hun eerste of tweede PS-vergadering in september hun zienswijze mogen vaststellen, en dat de minister daar nog even op wacht. Het zou voor een minister van Binnenlandse Zaken die de goede bestuurlijke verhoudingen dient te bewaken, zeer onhoffelijk en onelegant zijn om een verzoek van PS te weigeren om pas in september 2013 een zienswijze uit te mogen brengen.’ Herweijer vindt het overigens ‘opvallend hoe weinig aandacht minister Plasterk, als hoeder van de Grondwet, heeft voor de inbreng van de gekozen volksvertegenwoordiging; Provinciale Staten.’

Aangezien Plasterk er alles aan gelegen is om uiterlijk december 2014 de Eerste Kamer een besluit te laten nemen, is de kans klein dat de minister deze handreiking zal doen. De huidige planning gaat namelijk uit van het verwerken van de zienswijzen en het aanpassen van het herindelings­ontwerp in de maanden augustus en september. Als dit pas in oktober en november kan gebeuren, kan de Kamer de wet niet voor het zomerreces behandelen en loopt de planning, zonder verdere complicaties, al vijf maanden achter op schema. Dit betekent weer dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel pas in het voorjaar van 2015 kan behandelen. En dan moet de fusiewet nog gepubliceerd worden in het Staatsblad. Het is dan al schier onmogelijk dat op 26 maart een nieuw landsdeel­bestuur aan de slag kan.

De derde beer op de weg is de advisering door de Raad van State. Alle zienswijzen moeten worden verwerkt en het herindelingsontwerp aangepast. Als de ministerraad er vervolgens een klap op geeft, kan het voor advisering naar de Raad van State. Plasterk houdt in zijn planning rekening met een termijn van drie maanden. ‘Naarmate de zaak meer omstreden is, zal de Raad van State meer tijd nemen voor zijn advisering’, vermoedt Herweijer. Stel dat de RvS een maandje extra de tijd neemt, dan wordt het ook in dit scenario erg lastig om het voorstel voor het zomerreces in de Tweede Kamer te behandelen.

Na het advies van de Raad van State moet het ministerie van BZK in twee maanden tijd een nader rapport en het wetsvoorstel voor de Tweede Kamer opstellen. In Plasterks planning wordt ervan uitgegaan dat de Kamer het voorstel in februari 2014 krijgt. Het is volgens Herweijer gebruikelijk dat de Tweede Kamerleden voorafgaand aan het plenaire debat hun oor te luister leggen in de drie provincies. Dat zal gepaard gaan met veel media-aandacht, niet in de laatste plaats omdat de gemeenteraadsverkiezingen voor de deur staan. Herweijer: ‘Opkomen voor behoud van de bestaande provinciegrenzen kan voor sommige partijen aantrekkelijk zijn.’ Zeker als de discussie wordt gekoppeld aan de opschalingsoperatie die ook gemeenten te wachten staat. De oppositie in de Tweede Kamer zal het de minister het flink moeilijk maken. In ieder geval het CDA is zich op dit onderdeel al aan het warmlopen.

Lobbypijlen
En dan is er nog de Eerste Kamer waar het kabinet geen meerderheid heeft. De Senaat zal onder meer zeer kritisch kijken naar de onderbouwing van het fusievoorstel. Niet in de laatste plaats omdat de Eerste Kamer in december via een motie de regering heeft gevraagd om een integrale visie op de modernisering van de bestuurlijke organisatie van Nederland. Dit gezien de diverse voornemens van het kabinet tot aanpassing van de bestuurlijke organisatie van Nederland. De provincies Flevoland en Utrecht richten hun lobbypijlen nu al op de Senaat. Zo is de Flevolandse gedeputeerde Marc Witteman zo’n twee dagen per week in Den Haag. Ook in de Eerste Kamer speelt het CDA een belangrijke rol.

Los van de inhoudelijke beren op de weg, is al met al de kans groot dat het tijdpad van Plasterk te krap blijkt en de vorming van het eerste landsdeel per maart 2015 dus niet haalbaar.

Vijf landsdelen
Het kabinet wil de huidige 12 provincies tot aan 2025 omvormen tot 5 lands­delen. Als eerste wil het kabinet de provinciebesturen van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland samenvoegen. De projectnaam van deze samenvoeging is Noordvleugelprovincie. Het is nog onduidelijk hoe de grenzen worden getrokken voor de overige vier landsdelen. Het kabinet wil de samenvoeging van het eerste landsdeel voor de Provinciale Statenverkiezingen op 18 maart 2015 realiseren.

Referendum
Provinciale Staten van Utrecht willen een referendum organiseren als de minister na de open overlegronde zijn plannen ongewijzigd doorzet in een herindelingsontwerp. Het raadgevend referendum wordt in dat geval gelijktijdig met de raadsverkiezingen in maart 2014 gehouden. De uitslag van deze burgerconsultatie kunnen de provinciale volksvertegenwoordigers niet meer meenemen bij hun standpuntbepaling. Vanuit dat oogpunt bekeken is het mosterd naar de maaltijd. Het kan hooguit de Tweede Kamer helpen bij haar standpuntbepaling. Mede om deze reden adviseren GS van Flevoland aan hun PS om geen referendum te houden, maar te kiezen voor een uitgebreide opiniepeiling. PS kunnen de resultaten van zo’n peiling wel betrekken bij hun standpuntbepaling.