Rechtseenheid in de Grondwet ontbreekt

De Grondwet-1983 bestaat dertig jaar. In Den Haag werd hier op een symposium bij stil gestaan. Van tevredenheid alom met de huidige Grondwet is geen sprake. De progressieve mens is teleurgesteld omdat de Grondwet geen voertuig van verandering is geworden. Ook de meer behoudende mens moet zich echter ernstig zorgen maken en wel omdat de rechtseenheid in de Grondwet sterk tanende is.

In feite heeft Nederland vier grondwetten. De Grondwet bevat vier, sterk van elkaar verschillende compartimenten, elk met een geheel eigen constitutionele wereld en denkwijze. Het eerste hoofdstuk over de grondrechten is het meest normatief en wordt gedragen door juris­prudentie, met doorwerking van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dit deel van de Grondwet draagt sterke trekken van een juristenconstitutie. De hoofdstukken 2 t/m 5 over de nationale instellingen houden grote afstand tot het politieke proces en kennen nauwelijks rechterlijke interventies. Dit compartiment van de Grondwet draagt de trekken van een slaperdijkconstitutie.

Hoofdstuk 6 van de Grondwet vormt het derde compartiment. Dit deel is sterk verouderd en bevat nauwelijks nog raakvlak met de huidige rechterlijke organisatie. Het vierde compartiment over het decentrale bestuur is vrijwel geheel leerlaufend en heeft het karakter van een open en onbedijkte kwelder. In de discussie over de ordening van het openbaar bestuur speelt hoofdstuk 7 nauwelijks een rol van betekenis.

De aanwezigheid van deze vier grondwetten binnen één constitutie is een belangrijke oorzaak van de grondwettelijke spraakverwarring in ons land. Nergens anders in West-Europa wordt zo merkwaardig met de Grondwet omgegaan als bij ons.  Allerlei kleine grondwettelijke aanbouwtjes maken het beeld steeds rommeliger. In de afgelopen dertig jaar zijn er tientallen initiatieven geweest vanuit parlement en kabinet. Talrijke interne en externe commissies en een nationale conventie waren actief, terwijl er geen integraal resultaat is geboekt. Geen enkel onderdeel van de rijksdienst heeft zoveel tijd en geld besteed aan mislukte voorstellen. De voorstellen die het wel hebben gehaald, vallen onder de categorie klein constitutioneel bier.

Door dit constitutionele gepriegel is de rechtseenheid in de Grondwet onder druk komen te staan. De betekenis van het grondwettelijke recht lijdt daar steeds meer onder. De ontbrekende animo van de politiek om de grondwettelijke rechtseenheid te herstellen wordt mede veroorzaakt door de blokkerende en verlammende werking van de herzieningsprocedure. Door de twee lezingen worden ieder kabinet en elke minister gegijzeld door een opvolgend kabinet. In tweede lezing kunnen 26 Eerste Kamerleden een verandering van de Grondwet torpederen.

De Nederlandse herzieningsprocedure is één van de meest rigide in Europa. De prijs die daarvoor wordt betaald is dat de Grondwet als constitutioneel basisdocument aan betekenis inboet. Ook de komende tijd staat weer in het teken van de minimale veranderingen: deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming en de waterschappen en aanpassing van een enkel grondrecht.

Waarom deze onderdelen en geen andere? Wat is het criterium om iets wel of niet in de Grondwet op te nemen? Zou het zo kunnen zijn dat reorganisaties van het openbaar bestuur in Nederland meestal mislukken omdat er geen richtinggevend constitutioneel kader is? Realiseert men zich wel dat constitutionele toetsing aan de grondrechten de Grondwet helemaal in stukken scheurt? Er is geen begin van een ordentelijke gedachtewisseling over deze fundamentele vragen.

Minister Plasterk zou er verstandig aan doen om de herzieningsprocedure hoog op de politieke agenda te zetten. En als de minister het niet aandurft, zou er een Kamerbreed initiatief genomen moeten worden. Wijziging van die procedure kan het breekijzer zijn om de omgang met de Grondwet wezenlijk te veranderen en te verbeteren.