Grijs circuit vervangt de Rutte-doctrine

Onderzoek Binnenlands Bestuur en FNV Overheid

Dat blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur in samenwerking met FNV Overheid. Aan het onderzoek deden 3.412 ambtenaren van rijk, gemeenten, provincies en waterschappen mee. Aanleiding is het recente besluit van het kabinet om, naar aanleiding van de toeslagenaffaire, te breken met de Rutte-doctrine. Bij elk kabinetsbesluit worden voortaan de onderliggende stukken van ambtenaren waarop het besluit is gebaseerd actief openbaar gemaakt. Bijna een derde van alle ambtenaren stelt dat er een ‘grijs’ of ‘parallel’ circuit zal ontstaan, als wordt besloten tot actieve openbaarmaking van ambtelijke stukken. Nog eens 35 procent acht de kans aanwezig dat in de praktijk toch niet alle stukken openbaar zullen worden gemaakt. Slechts 3 procent zegt dat hier ‘zeker’ geen sprake van zal zijn.

‘Verandert de huidige werkwijze van kabinet en Kamers niet, dan ben ik er zeker van dat er een parallel circuit gaat ontstaan of dat geen enkel stuk nog de echte feiten gaat bevatten’, stelt een ambtenaar van het ministerie van Financiën. ‘Na het toeslagen- debacle zal ‘de politiek’ zich − naar verwachting − de komende tijd netjes en transparant opstellen. Je kunt echter niet uitsluiten dat het op termijn toch weer zal leiden tot niet gewenst handelen’, zo stelt een collega.’

Diverse ambtenaren geven aan dat er veel meer zal worden gebeld en een meer informele overlegstructuur zal ontstaan, zodat niet alles op papier komt te staan. Er is nu al een parallel circuit, geeft een aantal ambtenaren aan. ‘Vanuit de politiek wordt druk uitgeoefend om zaken niet in notities op te nemen. Ambtenaren worden onder druk gezet om zichzelf te censureren’, stelt een ambtenaar van het ministerie van Financiën. ‘Ik denk dat het een utopie is dat alles openbaar wordt gemaakt’, aldus een collega van datzelfde ministerie. Een gemeenteambtenaar: ‘Dat circuit was er al, en zal er altijd zijn.’ ‘Enige vorm van interne censuur op wat openbaar wordt gemaakt lijkt mij onvermijdelijk’, stelt een ambtenaar van Financiën. Niet dat ze terugverlangen naar de oude situatie. Ruim een derde van de rijksambtenaren (37 procent) vond die Rutte-doctrine maar niets, zo blijkt uit het onderzoek. Bijna een derde (31 procent) was het om het even. Slechts 11 procent van rijksambtenaren stond volledig achter die Rutte-doctrine.

Decentrale overheden
Ambtenaren van gemeenten, provincies en waterschappen kennen geen Rutte-doctrine, maar wel een variant daarop. In een derde van alle gemeenten worden niet alle beleidsafwegingen openbaar gemaakt, waarop een collegebesluit is gebaseerd. In 13 procent wel. In provincies worden mondjesmaat beleidsafwegingen openbaar gemaakt (10 procent); bij waterschappen gaat het om 14 procent. Iets minder dan de helft van alle ambtenaren (45 procent) is voor meer openheid, zo blijkt uit het onderzoek. Transparantie in het openbaar bestuur is belangrijk, zo stellen de voorstanders van meer openheid. Daarnaast heeft iedere inwoner recht op alle informatie die tot een bepaald besluit heeft geleid, vinden zij. Ook komt het besluitvorming ten goede. ‘Als je als overheid iets te verbergen hebt, dan is het meestal mis’, schrijft een rijksambtenaar. ‘De openbaarheid van onderliggende stukken en overwegingen die leiden tot de besluitvorming dragen bij aan herstel en behoud van vertrouwen in een tijd waarin dat heel hard nodig is’, stelt een gemeenteambtenaar. ‘

Toch hebben voorstanders ook bedenkingen en waarschuwen ze voor risico’s. De anonimiteit van ambtenaren moet worden gewaarborgd, stellen zij. Sommige informatie moet vertrouwelijk blijven omdat die de onderhandelingspositie van de overheid kan schaden, stellen anderen. Daarnaast wordt gevreesd voor terughoudendheid van ambtenaren bij het opstellen van adviezen, al dan niet uit angst voor hun leidinggevenden. De vrees is dat kritische ambtenaren de mond wordt gesnoerd en op een zijpad worden gerangeerd. Bijna een op de vijf ambtenaren vindt het een slechte zaak als alle door ambtenaren geschreven onderliggende stukken actief openbaar worden gemaakt. Ze hebben als voornaamste bezwaar dat ze zich dan niet meer vrij voelen om verschillende beleidsopties te formuleren. Ook komt het de besluitvorming niet ten goede, stellen zij. Tevens vrezen zij druk van bovenaf om niet naar eer en geweten te adviseren.

Kopschuw
‘Een te grote openbaarheid zal helaas heel veel ambtenaren ‘kopschuw’ maken’, vreest een ambtenaar van het ministerie van Financiën. Een collega stelt dat veel ambtenaren zich niet veilig genoeg voelen om zaken echt te openbaren. Daar moet eerst iets aan worden gedaan. Iets meer ambtenaren zouden zich geremd (24 procent) in plaats van bevrijd (22 procent) voelen als alle ambtelijke stukken waarop een besluit wordt gebaseerd actief openbaar worden gemaakt. ‘Bevrijd als het ertoe zou leiden dat inhoudelijke adviezen ‘ongehinderd’ de lijn doorgaan, maar het zou er ook toe kunnen leiden dat de bemoeienis van het management met alle ambtelijke stukken groter wordt dan voorheen, wat juist tot minder vrijheid leidt.’

Als alle e-mails, kladjes en whatsappjes openbaar worden, zouden verschillende ambtenaren zich geremd voelen in hun beleidsadvisering, zo blijkt uit diverse reacties. Veel anderen geven aan zorgvuldiger te zullen gaan formuleren. Weer anderen stellen dat het afhangt van het onderwerp. Uit angst voor represailles geeft een aantal ambtenaren aan zich geremd te zullen voelen. ‘In principe bevrijd, maar de ambtelijke cultuur maakt er eenvoudig geremd van. Promotiekansen worden in ieder geval geremd als je transparantie hoog op de werkelijke agenda staat’, stelt een gemeenteambtenaar.

‘Duidelijk is dat er een groot cultuurprobleem is bij het rijk gezien het feit dat medewerkers aangeven dat er een ‘grijs’ circuit zal ontstaan’, concludeert Mieke van Vliet, bestuurder bij FNV Overheid, op basis van de onderzoeksresultaten. ‘Veiligheid op de werkvloer is er niet bij Financiën. Dit betekent dat er geen namen van medewerkers bekend moeten worden.’

(klik op de afbeelding voor een vergroting)

Verantwoording
Het onlineonderzoek is uitgezet onder de leden van FNV Overheid. Het gaat om ambtenaren van het rijk, gemeenten, provincies en waterschappen. In totaal hebben 3.412 ambtenaren tussen 26 januari en 2 februari de vragenlijst ingevuld.