‘Opsporing begint onderop’

Gemeenten vrezen dat de nieuwe Nationale Politie  opsporing centraal stelt. Ten koste van hun openbare orde en veiligheid. Welnee, vindt bestuurskundig onderzoeker Pieter Tops: ‘Opsporing en openbare orde raken verknoopt met gemeenten als regisseur.’

Pieter Tops, bestuurskundige in dienst van de sterke arm: ‘De politie functioneert veel minder hiërarchisch dan je misschien zou denken, afgaande op de uniformen en de rangen op de schouders. De praktijk bij de politie blijkt veel minder topdown dan bij de gemeente. Daar is alles gericht op het bedienen van B en W. Politiemensen zijn street level bureaucrats, ze moeten kunnen inspelen op omstandigheden.’

Sinds 2006 maakt de Tilburgse hoogleraar deel uit van de leiding van de Politieacademie. En dat blijkt te bevallen, getuige de herbenoeming voor nog eens zes jaar, die zojuist is afgekomen. Als lid van het driekoppige College van Bestuur is hij verantwoordelijk voor de ‘verdere ontwikkeling van de kennis- en onderzoeksfunctie.’ De leerstoel bestuurskunde aan de universiteit blijft hij erbij doen.

Als bestuurskundig onderzoeker en publicist had Pieter Tops (1956) al zijn sporen verdiend in de gemeentelijke wereld, toen de politie op zijn pad kwam. Dat was ten tijde van het bewind van Leefbaar Rotterdam (2002-2006), toen Tops het nieuwe veiligheidsbeleid in die stad onderzocht. Eenmaal bestuurder van de Politieacademie leerde hij de politie fundamenteler te doorgronden. Wat hem vooral fascineert is de ‘existentiële’ dimensie. ‘In moeilijke en gevaarlijke situaties mag de politie niet terugtreden, ze moet optreden. Dat een organisatie dit aan haar mensen moet vragen reikt ver. Dat kan alleen maar functioneren als de agent de verantwoordelijkheid voor eigen leven niet geheel uit handen geeft. Hij houdt een eigen, discretionaire ruimte voor zijn optreden.’

In zo’n organisatie, vervolgt Tops, is leiding geven bijzonder ingewikkeld. ‘Aan de ene kant moet de korpsleiding de opvattingen die leven bij de manschappen vertegenwoordigen. Die verwachten dat de korpschef verwoordt wat zij zien en meemaken. Maar die leiding moet werken in het bredere netwerk van OM en bestuur en daar is de waarheid van de politie niet per definitie de enige. Voor de politieleiding komt het erop aan dat aanpassing aan die omgeving niet ten koste gaat van de interne geloofwaardigheid.’

Open vraag
Aanleiding voor het gesprek in een Tilburgse brasserie is de aanstaande komst van de Nationale Politie. De 25 regionale korpsen en de landelijke KLPD maken op 1 januari 2013 plaats voor één gecentraliseerde organisatie. Met één landelijke korpschef die verantwoording verschuldigd is aan de minister van Justitie en Veiligheid. Het land wordt verdeeld in tien regionale eenheden, met een politiechef aan het hoofd en een regioburgemeester die het lokale bestuur vertegenwoordigt en de plooien mag gladstrijken. Burgemeesters en OM houden het lokale gezag over openbare orde respectievelijk opsporing.

Ter voorkoming van al te veel eenrichtingsverkeer in dit nationale, gestroomlijnde bestel zijn in de wet de nodige checks and balances aangebracht. Maar het blijft een open vraag of de spreekwoordelijke neiging van ministeries om de zaken naar zich toe te trekken daarmee is beteugeld. En zal de minister de druk van de media en van de Tweede Kamer weten te weerstaan?

Pieter Tops meent dat minister Opstelten in de zaak-Haren een belangrijk signaal heeft afgegeven. Tegenover de Tweede Kamer hield hij eraan vast dat de verantwoordelijkheid in die zaak ligt bij de burgemeester van Haren.

Tops: ‘In het komend jaar zullen de mores worden gezet voor de dagelijkse gang van zaken. Hoe zullen de minister en het parlement zich gaan verhouden tot de politie, de gemeente en het OM? De houding van de minister is daarbij essentieel.’

Cruciaal wordt volgens Tops hoe deze het wettelijk verplichte overleg over de uitoefening van de politie­taken en van het beheer gaat voeren met de tien regioburgemeesters en de procureur-generaal namens het OM. Daar vindt als het ware de ontmoeting plaats van de nationale prioriteiten en de lokale en regionale wensen, voorkeuren en beleidsplannen. ‘Wordt daar het lokale tegenwicht ontwikkeld en stelt de minister zich daar voor open? Opstelten heeft verklaard dat zijn beleidsprioriteiten van onderaf tot stand zullen komen.’

Wijkagent
Houvast voor een lokaal verankerde veiligheidszorg biedt de bepaling dat er tenminste één wijkagent moet zijn voor elke vijfduizend inwoners. Tops ziet het als een aanwijzing voor het inzicht dat lokale verankering een voorwaarde is voor een goed functionerende politie. ‘De wijkagent speelt daarin een belangrijke rol, mits voorzien van een brede taakopvatting.’

Maar lokale verankering gaat over meer, benadrukt Tops. Neem de aanrijtijden. Deze zijn in minuten uitgedrukt genormeerd. Vooral in kleine gemeenten en op het platteland ligt dit gevoelig. ‘Als de politie zich hieraan kan houden biedt dat de burgers zekerheid. Voor een goede lokale veiligheidszorg is het van grote symbolische betekenis.’

Nog zoiets: de intake. Het proces van aangifte doen moet goed verlopen en ook de follow-up moet goed zijn georganiseerd. Worden burgers op de hoogte gehouden? Wordt het doorgeleid naar de wijkagent? ‘In de praktijk bestaan hier nog steeds tekortkomingen. Als burgemeester zou ik mij hier dan ook zeer mee bemoeien.’

‘Gezagsdragers’, adviseert Pieter Tops, ‘doen er sowieso goed aan om te letten op de kwaliteit van de werkprocessen en de politie daarover te bevragen. Dat is beter dan de kwantitatieve benadering, het telkens maar vragen van meer van dit en meer van dat. Want hameren op kwantiteit leidt gemakkelijk tot ontregeling van de politie.’

Gedateerd
In gemeentelijke kring bestaat de vrees dat het nieuwe, nationale bestel het pad zal effenen voor een  justitieel georiënteerde politie. Is de positie van de justitiële kolom niet te sterk in het nieuwe bestel? En gaat daardoor het accent niet onvermijdelijk verschuiven naar de opsporing, ten koste van aandacht voor openbare orde en voor de lokale veiligheidszorg? Volgens de VNG is die trend nu al zichtbaar.

Pieter Tops kan zich die vrees indenken, maar zelf ziet hij in de praktijk een heel andere ontwikkeling. De tweedeling van opsporing en openbare orde, zegt hij, raakt gedateerd; de relatie tussen beide wordt juist almaar vloeiender.

‘Je ziet dat heel duidelijk bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Dat is allang geen exclusieve taak meer voor de politie en het OM, ook bestuurlijke en fiscale diensten spelen een rol in de aanpak. Effectieve strategie tegen criminele netwerken is dikwijls niet goed mogelijk zonder inzet van gemeentelijke informatie en handhaving. En sinds we weten dat er een relatie is tussen georganiseerde criminaliteit en hogere vormen van sociale onveiligheid, zoals de jeugdbendes, zullen gemeente en opsporing ook hier moeten samenwerken.’

‘In het licht van de vrees voor de komst van een justitiële politie is dit allemaal heel interessant. Wat zien we in de praktijk? Politie, Openbaar Ministerie en bestuur zoeken elkaar juist op, vaak met de gemeente in de regierol. De pendule blijkt dus eerder de andere kant uit te gaan. In de komende jaren zal de praktijk moeten uitwijzen wat uiteindelijk de richting gaat worden. Vast staat wel dat we de staatsrechtelijke discussie voorbij zijn: opsporing en openbare orde raken steeds meer verknoopt.’

Door voortschrijdend inzicht in de aard van de criminaliteit, signaleert Tops, veranderen de klassieke posities en tegenstellingen in het veiligheidsdomein in rap tempo. De positie van de gemeenten, en met name de steden, wordt daarbij steeds prominenter. Een mooi voorbeeld van de erkenning van die gemeentelijke rol bieden de stuurploegen die bepalen voor welke zaken opsporingscapaciteit wordt ingezet. Burgemeesters maken daar deel van uit, tot en met het voorzitterschap. Dat was kort geleden nog ondenkbaar.

Nieuwe eisen
Tops waarschuwt dat deze nieuwe rol en erkenning nieuwe eisen stelt aan de gemeenten. ‘Je ziet al dat op stadhuizen stevige directies voor veiligheid van de grond zijn gekomen. Gemeenten zullen ook hun informatiehuishouding goed op orde moeten hebben en moeten delen met  politie en justitie, wat ook kosten met zich mee brengt en knowhow vergt.’

Er is ook een personele kant, want de nieuwe rol kan gevolgen hebben voor de veiligheid van bestuurders. Pieter Tops: ‘De rol van crime-fighter tegenover criminele netwerken maakt kwetsbaar voor intimidatie of erger. De burgemeesters van Helmond en Waalre hebben er recent nog over kunnen meepraten, een paar jaar eerder werd een wethouder van Weert beschoten.Een effectieve strategie tegen georganiseerde criminaliteit kan een zeer onprettige tegenreactie uitlokken.’

Een historische vergelijking is soms verleidelijk. Aan het einde van de jaren zeventig verscheen het rapport Politie in Verandering, geschreven door een bevlogen werkgroep met  de latere hoofdcommissarissen Erik Nordholt en Jan Wiarda. Een decennium vol openbare ordeproblemen had de politie geleerd dat ze hopeloos geïsoleerd stond. Ze moest dus vermaatschappelijken, luidde de boodschap van het rapport.

Pieter Tops ziet een mooie cyclus: ‘Vermaatschappelijking van de basispolitie was toen de essentie. Nu zien we vermaatschappelijking van de opsporing. Door het delen van verantwoordelijkheid met andere organisaties. Tot en met burgers.’

Haren-rapport potentiële klassieker
Het zou Pieter Tops niet verbazen als het rapport van de Commisie-Cohen een klassieker gaat worden. Te vergelijken met dat van de Commissie-Enschedé, dat aan het einde van de jaren zestig een antwoord moest geven op de openbare ordeproblemen van die tijd. Een rapport dus, dat in Tops woorden ‘veranderingen codificeert.’ De veranderingen die in de zaak-Haren centraal staan gaan over de rol van sociale media en over opschaling van de politie.

Pieter Tops: ‘Wat de onderzoekscommissie moet leveren is inzicht in de werking van sociale media. Een wereld met een eigen taal en codes. Wie vormen daar de knooppunten? Dat inzicht zal consequenties hebben voor de aanpak door het gezag. Hoe reageren gemeente en politie hier adequaat op? Hoe verhoog je de snelheid van opschaling?’