Geen herziening grondwet in demissionaire periode

Wijziging van de Grondwet gaat in Nederland in twee lezingen. Na de eerste lezing hebben de kiezers de mo gelijkheid zich over de herziening uit te spreken, waarna vervolgens in de nieuwe Tweede Kamer de tweede lezing wordt behandeld. In haar brief constateert de minister dat de kiezersraadpleging als gevolg van de beide lezingen ter herziening van de Grondwet sterk aan betekenis heeft ingeboet.

Op zichzelf genomen is deze constatering wel juist. Met name door de samenval van de grondwetsontbinding met een periodieke of tussentijdse verkiezing wordt de herziening vaak ‘ondergesneeuwd’ door andere politieke thema’s. Bovendien spreken herzieningen van de Grondwet niet altijd tot de verbeelding van de kiezer.

Deze relativering van de kiezersraadpleging voert de minister dan verderop tot de conclusie dat verklaringswetten in eerste lezing niet per se voor de datum van het ontbindingsbesluit of voor de datum van de kandidaatstelling bekend gemaakt behoeven te worden. In beginsel zouden deze verklaringswetten, waarin het voorstel tot wijziging van de Grondwet is verwoord, ook nog wel vlak voor de verkiezingsdag in het Staatsblad kunnen worden geplaatst.

Deze zienswijze is zeer bezwaarlijk en zou moeten worden gecorrigeerd. Aan de ene kant benadrukt de minister het belang van de kiezersraadpleging – het systeem van de twee lezingen en de grondwetsontbinding moet worden gehandhaafd -, terwijl aan de andere kant onder omstandigheden de kiezersraadpleging verder wordt gerelativeerd en wel door het mogelijk te maken dat nog op de valreep een herziening in eerste lezing aan een verkiezing wordt gekoppeld. De denkfout die hier wordt gemaakt, is de volgende.

De relativering van de kiezersraadpleging op basis van een feitelijke analyse wordt als beslissende norm genomen voor toekomstige gevallen. Die sprong is niet consistent. Immers in potentie kan een voorgenomen grondwetsherziening een substantieel onderdeel uitmaken van een verkiezingscampagne. Het kan zelfs zo zijn dat een voorgenomen grondwetsherziening in eerste aanleg niet erg de aandacht heeft getrokken, maar dat door het aannemen van een amendement in de Tweede Kamer op een eerste lezingsvoorstel er aanzienlijke politieke conflictstof ontstaat die onderdeel kan zijn van een verkiezingscampagne.

Indien bijvoorbeeld op de valreep van een verkiezingsdag bij amendement wordt besloten om de vrijheid van onderwijs aanzienlijk in te beperken of de leeftijd voor het actief kiesrecht met enkele jaren te verhogen, dan zal dit zeer de aandacht trekken, geen onderdeel meer kunnen zijn van de verkiezingscampagne, terwijl de verkiezing wel formeel als kiezersraadpleging functioneert.

De redenering dat deze situatie zich waarschijnlijk nooit voor zal doen, is niet overtuigend. De enkele mogelijkheid daartoe maakt het arrangement constitutioneel onaanvaardbaar. Omdat grondwetsherzieningen in potentie en ook geheel onverwacht de aandacht van de kiezers kunnen trekken, moeten politieke groeperingen onder alle omstandigheden in de gelegenheid zijn om hier positie te bepalen.

Dat betekent dat in de betrekkelijk korte periode die ligt tussen een ontbindingsbesluit en de verkiezingsdag het voor politieke groeperingen bij de opstelling van programma’s en kandidatenlijsten bekend moet zijn of er wel of niet sprake is van een grondwetsontbinding en waarover die grondwetsherziening gaat. Dit is ook voor nieuwe partijen van betekenis, omdat ze anders buitenspel staan.

Het is om die reden van betekenis dat het ontbindingsbesluit vermeldt of er ook sprake is van een grondwetsontbinding en de betreffende grondwetsherziening specificeert, een latere toevoeging van dit element aan het ontbindingsbesluit is vanuit het bovengeschetste perspectief niet wenselijk en constitutioneel niet aanvaardbaar, ook niet bij wijze van uitzondering. Een en ander betekent dat de indiening van eerste lezingvoorstellen na een ontbindingsbesluit niet kan.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen