Fusies en illusies

Er bestaan zorgen rond de schaalgrootte van publiek gefinancierde instellingen, bijvoorbeeld scholen. In 10 jaar tijd is het aantal basisscholen met een derde gekrompen, vooral door bestuurlijke fusies. Ook het aantal hbo-instellingen kromp met een derde, vo en mbo met ongeveer 10 procent. Dit is mede de reden voor de komst van een zogenaamde fusietoets, waarin de minister van Onderwijs kritisch beziet of na de schaalvergroting in het onderwijs voldoende keuzevrijheid voor ouders en leerlingen is gewaarborgd. Onderwijsinstellingen die willen fuseren moeten in het vervolg een fusieeffectrapportage opstellen waarin aandacht wordt besteed aan nut en noodzaak van de fusie.

Rond provincies, waterschappen en gemeenten is er ook een tendens van klontering waarbij een voortgaand debat bestaat rond de optimale schaalgrootte en bestuurskracht. Het kabinet stuurt al decennia op opschaling van regionale bestuurslagen, maar de tegenbeweging van burgers uit vooral fusiegemeenten is ook in kracht toegenomen en wil af van de van boven af opgelegde herindelingen en opschaling.

Rond de eigen uitvoeringsorganisaties wil de rijksoverheid nu echter toch weer een beweging van opschaling in gangzetten. Een van de voorstellen rond agentschappen is dat deze bij een jaarbegroting onder de 50 miljoen niet meer moeten worden ingesteld en bestaande worden samengevoegd. Tegengestelde bewegingen kortom: scholen moeten van het kabinet niet te lichtzinnig verder fuseren, gemeenten (en ook provincies) als het even kan weer wél en uitvoerende agentschappen nu ook.

Het kabinet blijkt nu zelfs vrij precies te kunnen berekenen dat een uitvoeringsdienst minimaal 50 miljoen omzet op jaarbasis moet hebben om efficiënt te kunnen functioneren. Onder die omvang is volgens Financiën de overhead te hoog, ‘vanwege het inrichten van de noodzakelijke administratiesystemen en de controle en toezicht op de organisatie’. Fusie zou het verdwijnen kunnen betekenen van negentien van de bestaande diensten.

Tegen een fusieronde is echter ook heel wat in te brengen. Ten eerste, een dienst die maar één werkstroom heeft kan met een simpele administratie en toezichtstructuur functioneren. Samenvoegen van diensten betekent onontkoombaar een ingewikkelder stelsel. Ten tweede suggereert een ondergrens van 50 miljoen dat het overgrote deel van alle gemeentelijke en provinciale uitvoeringsdiensten - die doorgaans een kleinere omvang hebben - ondoelmatig functioneren. Als dat waar is, slapen gemeenteraden en is er heel veel werk aan de winkel en geld te besparen. Maar ís het waar?

Het derde punt is misschien wel principiëler. Veel van de administratie- en toezichtkosten zijn het gevolg van de eigen gedetailleerde regels die het Rijk zichzelf stelt. Zoals de extreem hoge controle- en rechtmatigheidseisen, waarover parlement, regering en Rekenkamer al jaren debatteren. Die vereenvoudigen zou miljoenen opleveren, fusies niet.