Fuseren moet je leren

Wie durft nog een ambtelijk samengaan aan?

Elf jaar geleden schreven Groningen en Ten Boer geschiedenis. Als eerste gemeenten in Nederland gingen zij een ambtelijke fusie aan. Daarbij fuseren de ambtelijke diensten, maar blijven de gemeenten bestuurlijk zelfstandig. Inmiddels telt Nederland 24 ambtelijke fusie-organisaties waarbij 59 gemeenten zijn betrokken, aldus het expertisecentrum ambtelijkefusie.nl.

Een aantal ambtelijke fusie-organisaties gaat verdwijnen, nu Hardenberg en Ommen, en IJsselstein en Montfoort ontvlechtingstrajecten gaan inzetten. Maar ook Groningen en Ten Boer moeten van het lijstje worden geschrapt. De twee gemeenten gaan bestuurlijk fuseren, samen met Haren. Aan het lijstje kunnen ook weer nieuwe namen worden toegevoegd, want recent hebben de raden van Langedijk (medio december) en Heerhugowaard (23 januari) juist besloten aan te koersen op een ambtelijke fusie.

Durven deze gemeenten nog wel, gezien de recente ervaringen in Hardenberg-Ommen en IJsselstein-Montfoort? Wat is daar misgegaan, en hoe moet het daar nu verder?

Verschil te groot
Het college van Hardenberg besloot eind december uit de Bestuursdienst Ommen- Hardenberg (BOH) te stappen, die in 2012 in het leven was geroepen. De verschillen tussen beide gemeenten zijn te groot gebleken om de wederzijdse taken in één gezamenlijke organisatie onder te blijven brengen, zo liet het Hardenbergse college eind vorig jaar weten. Zo is de schaalgrootte een van de verschillen die opbreken. Hardenberg heeft met 61.000 inwoners ruim drie keer zoveel inwoners als de 17.500 van Ommen. Dit betekent andere opgaven en andere problemen, waardoor beide gemeentebesturen andere prioriteiten stellen.

‘Er moet worden geconstateerd dat vanuit het perspectief van Hardenberg een gezamenlijke ambtelijke organisatie met Ommen niet het juiste antwoord is op de sociaal-economische en maatschappelijke vraagstukken waar Hardenberg voor staat’, aldus het Hardenbergse college in een verklaring. College en raad van Hardenberg denken daarnaast ‘fundamenteel anders dan Ommen over de verantwoordelijkheden van raden, colleges en het bestuur van de BOH’. Als het aan Hardenberg ligt, is de defusie per 2020 een feit.

Ommen is not amused door het eenzijdig genomen besluit van Hardenberg, maar heeft aangegeven op ‘constructieve wijze’ het gesprek aan te zullen gaan over de ontbinding van de gezamenlijke ambtelijke organisatie met ongeveer zeshonderd medewerkers. Beide gemeenten willen op dit moment niet ingaan op vragen over oorzaken van het mislukken van de fusie en op het vervolgtraject.

Premature fase
‘De bestuurlijke gesprekken tussen Ommen en Hardenberg bevinden zich nu nog in een te premature fase. Hardenberg wil voorkomen dat het ingezette proces te zeer verstoord wordt’, zo laat een woordvoerder namens de burgemeester weten.

Ook Ommen wil op dit moment niet veel meer kwijt dan dat ze het besluit van Hardenberg ‘betreurt’ en dat ze bezig is om sa- men met Hardenberg afspraken te maken over de ambtelijke ontvlechting. Ook de bestuurlijk verantwoordelijken in IJsselstein (zo’n 34.000 inwoners) kiezen voor radiostilte. Hier was het de raad van IJsselstein die op 20 december eenzijdig een einde maakte aan de in 2014 gestarte UW-samenwerking met Montfoort (circa 14.000 inwoners); het zakencollege van IJsselstein had de raad juist geadviseerd ‘door te pakken’.

Vanaf het begin verloopt die ambtelijke samenwerking moeizaam, leidde tot forse tekorten én de val van twee colleges in IJsselstein. Voor een nipte raadsmeerderheid was eind december de maat vol. Zij was bang dat doorpakken zou uitdraaien op ‘doormodderen’. Doorknippen is volgens 13 van de 23 raadsleden de enige juiste mogelijkheid.

Het Montfoortse college ziet het anders. Het wil ten eerste niet spreken van tekorten, maar spreekt van een ‘te forse taakstelling’ die bij de start van de fusie was ingeboekt en gaandeweg niet haalbaar bleek te zijn. De beslissing van de IJsselsteinse raad een einde te maken aan de ambtelijke fusie noemt het Montfoortse college ‘bestuurlijk onverantwoord’, temeer om dat er op collegeniveau consensus was over het harmoniseren en standaardiseren van werkprocessen. Ook de medewerkers van UW-samenwerking wilden doorgaan.

‘Hier zijn alleen maar verliezers, maar als de wil om samen te werken er bij een van de partners er gewoon niet is, dan is het wellicht maar beter om afscheid te nemen.’ Het college vindt het belangrijk om de ontvlechting zorgvuldig en snel vorm te geven. De ontvlechting moet, wat IJsselstein betreft, per 2020 een feit zijn.

Geleerde lessen
Montfoort wil de geleerde lessen graag met andere gemeenten delen. Zo is ‘gezamenlijk eigenaarschap voor constructieve samenwerking van cruciaal belang. Blijf investeren in de relatie met voldoende plaats voor gezamenlijke doelen. Dat geldt voor besturen en raden onderling’, zo wil het college aan collega-gemeenten meegeven. Ook benadrukt de gemeente dat de kosten voor de baten uitgaan. ‘Het is daarbij belangrijk om vooraf basisafspraken te maken over kostenverdeling en de verdeelsleutel, die door de partijen worden geaccepteerd.’

Ambtelijk fuserende gemeenten moeten daarnaast ‘voldoende rekening houden met de transitiekosten en de tijd die het kost om de daadwerkelijke inrichting te realiseren.’ Montfoort stelt dat bij de start van UW-samenwerking een te grote bezuiniging op het personeel is ingeboekt, ‘omdat verwacht werd dat de samenwerking een behoorlijke efficiency zou opleveren. Om die beoogde efficiency te halen werd gekozen voor een nieuwe organisatiestructuur. De gevolgen van die nieuwe structuur werden na twee jaar duidelijk toen de organisatie uit control raakte.’

Wel een succes
De beoogde fusiepartners Langedijk en Heerhugowaard zijn ervan overtuigd dat een ambtelijke fusie tussen beide gemeenten wél een succes zal worden. Beide raden hebben ingestemd met een onderzoek naar een ambtelijke fusie, maar beide (waarnemend) burgemeesters Hoekema (Langedijk) en Blase (Heerhugowaard) gaan er al vanuit dat in juni alle seinen op groen gezet zullen worden. Dan moet het rapport af zijn, op basis waarvan de colleges en raden de definitieve knoop doorhakken. De ambtelijke fusie zou dan per 2020 een feit moeten zijn.

Het initiatief voor een ambtelijke fusie komt van Langedijk. ‘De raad in Langedijk heeft in april 2017 al uitgesproken tot een ambtelijke fusie te willen overgaan. Een voldoende meerderheid van de raad beseft dat het noodzakelijk is om je als gemeente te versterken en de weg die een meerderheid van de raad daarvoor heeft gekozen, was die van een ambtelijke fusie’, zegt burgemeester Jan Hoekema.

Een bestuurlijke fusie is in Langedijk op dit moment politiek niet haalbaar. De reden om samenwerking verschilt voor Langedijk niet van andere gemeenten die meer slagkracht zoeken. Hoekema: ‘Als gemeente krijg je steeds meer taken op je bord, ook bovenlokaal. Tegelijkertijd wil je je dienstverlening in een tijd van krappe middelen op peil houden of verbeteren. In regionaal verband sta je met een fusiepartner bovendien sterker.’

Het college kreeg van de raad de opdracht op zoek te gaan naar een geschikte partner. ‘Tussen april en december hebben we verschillende rondes gemaakt langs een aantal fusiepartners’, aldus Hoekema. De BUCH-gemeenten (Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo) en Schagen vielen direct af, Alkmaar was nog niet zo ver om daarover een besluit te kunnen nemen.

Hoekema: ‘We zijn uitgekomen op Heerhugowaard als zeer nabije buurman en gemeente waar al heel nauw mee wordt samengewerkt. Dat doen we op onder meer het gebied van ict, de voorbereidingen op de Omgevingswet en handhavers. Tussen beide gemeenten zijn er maatschappelijk gezien veel dwarsverbanden; op het gebied van economie, ondernemers, verenigingen en het maatschappelijke middenveld.’ Kortom: de banden zijn al innig. ‘Het is dan een hele logische en voor de hand liggende stap om die goede relaties te formaliseren en daar ook een mooie structuur van te bouwen.’

Ambtelijke versterking
Heerhugowaard wil een ambtelijke fusie met Langedijk, maar sluit op termijn een bestuurlijke fusie (herindeling) niet uit, stelt de Heerhugowaardse burgemeester Bert Blase. De reeds bestaande innige banden zijn een van de redenen om ambtelijk te willen fuseren. Daarnaast is ambtelijke versterking nuttig. ‘Heerhugowaard is de afgelopen tientallen jaren zo snel gegroeid dat het voor de ambtelijke organisatie een hele toer is dat bij te houden en ook om de ontwikkeling van de stad goed in huis te kunnen faciliteren. Als we niet ambtelijk zouden fuseren, maar het op eigen kracht zouden moeten doen, dan zouden we zeker een versterking van de ambtelijke organisatie nastreven.’

Over hoe dat dan zou moeten als Langedijk de grote buur niet had uitgenodigd om ambtelijk samen te gaan, ‘hoeven we nu gelukkig niet na te denken’, lacht Blase. ‘Dit is voor Heerhugowaard echt een kans om de kwaliteit van de ambtelijke organisatie vooruit te helpen.’

Bij de geklapte fusies blijken de verwachtingen van een ambtelijke fusie uiteen te lopen, en heeft ook het verschil in schaalgrootte, en daarmee de gemeentelijke opgave, parten gespeeld. Hoekema en Blase zien geen beren op de weg, maar proberen wel te leren van de gestrande fusies. ‘Ik ben er echt van overtuigd dat dit gaat lukken. Omdat wij met goede verwachtingen en helderheid over elkaars verwachtingen aan dit proces beginnen’, stelt Hoekema. Hij is niet bang dat Langedijk ondergesneeuwd raakt. ‘Die angst heb ik niet. Daarvoor zijn de verhoudingen te goed en gelijkwaardig. Dat moet je wel blijven koesteren.’

Eindperspectief
Maar er is nu al wel een groot verschil in eindperspectief. In Langedijk is herindeling politiek nu onbespreekbaar, voor Heerhugowaard allerminst. Blase: ‘Ik zie dat niet als risico. We hebben gezegd herindeling buiten de besluitvorming te houden, het gaat nu echt om de ambtelijke fusie. Als de ambtelijke fusie goed smaakt, zou het een opstap kunnen zijn naar een bestuurlijke fusie. Het voorstel is nu om dat niet direct te agenderen, maar om nu deze stap te zetten en te zien hoe dat bevalt en de vruchten te plukken van deze ambtelijke fusie. We zien voldoende samenhang tussen de gemeenschap, we zien kansen voor onszelf en uiteraard voor de Langedijkse organisatie. Die ingrediënten vormen de basis. De ambtelijke organisatie groeit qua schaal van het bedienen van 56.000 c.q. 28.000 naar 84.000 inwoners. Wij denken dat we daarmee een impuls kunnen geven aan de kwaliteit van de dienstverlening’, benadrukt Blase.

In het onderzoek zullen de eventuele risico’s in kaart worden gebracht. In ieder geval zal nadrukkelijk worden gekeken naar de bestuurlijke aansturing van de te vormen ambtelijke situatie. ‘Die moet je niet te ingewikkeld maken’, vindt Blase. ‘We gaan een zo licht mogelijke gemeenschappelijke regeling in elkaar timmeren, met een duidelijke rol voor de raden en goede samenwerking tussen de twee colleges’, stelt Hoekema. Blase: ‘We zien dat het niet goed kan gaan als twee besturen geen synergie nastreven in zowel aansturing, werkwijze als werkprocessen in de organisatie. Dat doen wij allemaal wel.’