Fracties moeten niet weglopen uit raad
Kan een gemeenteraadsfractie het stemmingsquorum opblazen door de vergadering te verlaten? Is er sprake van ‘misbruik van recht’ als gelegenheidsmeerderheden besluiten doordrukken? Is het acceptabel als een raadsfractie altijd hoofdelijke stemming aanvraagt?
Dit is zo maar een greep uit de rijke gemeentelijke praktijk waar veelvudlig wordt geworsteld met de vraag hoe meerderheden en minderheden met elkaar om moeten gaan. Dat binnen de gemeenteraden sprake moet zijn van een respectvolle verhouding, is voor iedereen evident.
De vraag is echter wat dat respect precies in moet houden. Naast de regels die daarvoor gelden in wet en grondwet is een goede bestuurs- en besluitvormingscultuur van grote betekenis. Overeenstemming over de spelregels die hieruit voortvloeien, is van cruciaal belang, en daarbij vormen de wettelijke normen dan het buitenkader.
Een belangrijk wettelijk uitgangspunt is het impliciete verbod van stemmanipulatie. Zo moet het structureel aan minderheden niet worden toegestaan om gelegenheidsmeerderheden te vormen als raadsleden van de meerderheid afwezig zijn. Meerderheden moeten zeer terughoudend zijn om hier andere vormen van stemmanipulatie tegenover te zetten.
Het volgende voorbeeld kan als illustratie dienen. Als een raadslid vraagt om hoofdelijk stemming, dan moet die stemming plaatsvinden indien er een quorum is. Dreigt vanwege afwezigheid een andere meerderheid dan de gebruikelijke coalitiemeerderheid, dan zou een coalitiefractie kunnen besluiten om de vergadering te verlaten. Door dat weglopen wordt het quorum getorpedeerd, kan er geen hoofdelijke stemming plaatsvinden en wordt de stemming uitgesteld naar een volgende keer.
Een andere variant is dat bij een dreigende opppositionele meerderheid een lid van de oppositie zich zonder dwingende noodzaak aan de stemming onttrekt en op die manier ervoor zorgt dat de reguliere meerderheid wordt hersteld. Dit onttrekken zonder noodzaak is in beginsel in strijd met de wet, maar kan worden gebillijkt omdat langs die weg een elegante oplossing wordt gevonden voor het meerderheidsprobleem.
Die oplossing kan ook worden gerealiseerd door het systeem van ‘pairen’. Bij voorzienbare afwezigheid - bijvoorbeeld door deelname aan een missie naar het buitenland of overleg op bovenlokaal niveau - kan van tevoren worden afgesproken dat tegenover een raadslid van de coalitie ook altijd een raadslid van de oppositie staat, zodat eventuele alternatieve meerderheden minder snel kunnen ontstaan.
Omdat er in de gemeentelijke context in beginsel een stemplicht bestaat voor raadsleden, kunnen deze zich niet zomaar aan stemmingen onttrekken. Daar moeten gegronde redenen voor zijn. Indien dat onttrekken uitdrukkelijk als doel heeft om stemmingen onmogelijk te maken, kan er snel ‘misbruik van recht’ ontstaan.
Indien fracties collectief de raadszaal verlaten om bepaalde stemmingsvormen te blokkeren, komt dat misbruik al snel in zicht; om die reden moet een dergelijke handelwijze worden afgekeurd. De achtergrond van de wettelijke plicht om voor of tegen te stemmen is de gedachte dat raadsleden in beginsel een publiekrechtelijke plicht hebben om mee te werken aan de meest fundamentele taakstelling van de volksvertegenwoordiging en dat is: besluitvorming.
Werk- of handelwijzen die deze besluitvorming frustreren, staan met deze publiekrechtelijke plicht op gespannen voet. De praktijk accepteert evenwel dat in bijzondere omstandigheden en met een goede ratio daarvan kan worden afgeweken, waardoor een adequaat evenwicht kan worden gevonden in het politieke besluitvormingsproces.
Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen
Het probleem met de Gemeentewet is dat deze niet altijd strikt wordt gevolgd. Er volgt dan vaak uitleg waarom wel afgeweken kan worden. Of gesteld wordt dat de Gemeentewet iets anders bedoelt dan er staat, of de verkeerde artikelen worden toegepast omdat het beter uitkomt. Voorbeelden te over, waar ik nu maar niet over uitweid.
Het is niet voor niets dat ik de Gemeentewet vertaald heb in eenvoudig Nederlands.
Terecht wordt gesteld dat het wettelijk uitgangspunt is dat geen sprake mag zijn van stemmanipulatie. Alleen verbindt de auteur hier ineens aan dat minderheden geen meerderheid zouden mogen vormen als raadsleden van de meerderheid er niet zijn. Tja, het is jammer, maar als Geert Wilders ziek is mogen de oppositiepartijen in de Tweede Kamer toch ook samen de meerderheid vormen. In de gemeente is het niet anders. Volgens mij krijgen we anders hele rare situaties en zouden de collegepartijen, ervan uitgaande dat ze de meerderheid hebben, altijd aan zet zijn.
Dat hier juist sprake is van last, is een paradigma realiseer ik me. Maar laten we het politieke leven in gemeenteland niet onnodig ingewikkeld maken: elk raadslid is zelf verantwoordelijk voor zijn of haar stemgedrag. Het raadslid stemt zonder last, dat is je kerntaak. Dit hangt niet af van het gegeven of je bij een minderheid of meerderheid hoort. Het niet meestemmen omdat een raadslid van de coalitie niet aanwezig is, is geen legitieme reden. Het is aan elke fractie zelf om te zorgen dat de raadsleden bij een vergadering aanwezig zijn. De keus om bijvoorbeeld mee te gaan met een missie naar het buitenland in plaats van een raadsvergadering bij te wonen, is ook de verantwoordelijkheid van het desbetreffende raadslid en niet van de raad als geheel.
Laten we vasthouden aan het afkeuren van het onthouden van de stemplicht door uit de raadszaal weg te lopen. En laten we pairen vooral gebruiken in verband met internetgebruik en mobiele telefonie, in ieder geval niet in de raadszaal.