Paal en perk stellen met houtje-touwtje

Jongeren die via social media anderen oproepen om te demonstreren of te rellen, steeds meer gemeenten krijgen ermee te maken. Burgemeesters kunnen, met wat juridische creativiteit, daar wel regels over opstellen. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een zogenoemd online gebiedsverbod vormen echter een grotere drempel.

Amsterdam deed het. Utrecht. Haarlem. Heel recent Almelo. In meerdere gemeenten worden online gebiedsverboden ingesteld, die mensen ervan moeten weerhouden om via de sociale media op te roepen tot demonstraties, rellen of andere ordeverstoringen. Niemand weet precies hoe zo’n online gebiedsverbod moet worden vormgegeven en of het houdbaar is voor de rechter. Het zijn allemaal nog experimenten, die langzaam aan populariteit winnen.

Dat is vooral sinds de coronarellen, ziet Rian de Jong, universitair hoofddocent staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen. ‘Het idee is: we moeten ongeregeldheden op straat bestrijden, online zouden we ook zoiets moeten doen.’ Tegelijk constateert zij enige reserves bij burgemeesters: moeten we dit wel wíllen? ‘Er moet iets gebeuren, maar wie krijgt op welke manier welke bevoegdheden?’

Ook Willem Bantema, lector lokaal bestuur en digitalisering aan Thorbecke Academie/ NHL Stenden Hogeschool, ziet dat dit voor burgemeesters een ingewikkeld probleem is. ‘Ze constateren dat de online wereld invloed heeft op de openbare orde en veiligheid en dus kijken ze terecht of ze daarvoor bevoegdheden hebben of moeten krijgen. Want wat heeft de burgemeester zonder die bevoegdheden nog te zoeken in het veiligheidsbeleid?’

De paar experimenten die voorbij zijn gekomen, noemt bestuursrechtadvocaat Mariëtta Buitenhuis, verbonden aan AKD, ‘creatieve toepassing van bestaande regelgeving’. Haar advies aan gemeenten? ‘Ik doe geen oproep om te experimenteren, maar wees ook niet te terughoudend.’

Wettelijke grondslag

Tot nu toe ging de burgemeester van Utrecht het verst. Zij legde een last onder dwangsom op aan iemand die zich online schuldig had gemaakt aan opruiing. Nóg een keer en je verbeurt die dwangsom. Amsterdam wil online gebiedsverboden opleggen, een verbod om op een bepaalde manier uitingen op social media te plaatsen. De wettelijke grondslag werd gevonden in de Gemeentewet.

De Jong is daar kritisch over. ‘De vraag welke uitingen je mag doen, wordt beantwoord in het Wetboek van Strafrecht, niet in de Gemeentewet. De burgemeester heeft bevoegdheden om openbare-ordeverstoringen aan te pakken, maar mag geen maatregelen nemen gericht op de uiting. De vrijheid van meningsuiting is een van de kernwaarden van de rechtsstaat. Daar moeten landelijke regels voor zijn, die niet van gemeente tot gemeente verschillen.’

Ook het vooraf verbieden van uitingen en vervolgens controleren of iemand zich aan dat verbod houdt, is staatsrechtelijk niet toegestaan, de Grondwet verbiedt immers censuur. Dan blijft er volgens De Jong maar één weg over: opruien is strafbaar, wie zich daaraan schuldig maakt, kan worden aangehouden en vervolgd. Zelfs controleren wat iemand online doet, is risicovol. ‘Je komt dan niet alleen aan de vrijheid van meningsuiting, maar je treedt ook binnen iemands persoonlijke levenssfeer.’

Voor burgemeesters is het een probleem dat de meeste wetten zijn geschreven voor de fysieke omgeving. Die wetten kun je niet ‘lezen’ alsof ze ook geldig zijn in de online wereld: onder openbare orde valt niet zomaar ook de digitale openbare orde. De Jong: ‘Het begrip openbare orde zegt het al: het gaat om het openbare, tot aan de voordeur. En niet erachter. Online opruien speelt zich niet af in de publieke ruimte en dat kun je dan alleen achteraf sanctioneren. Het bestuur heeft geen bevoegdheden om online openbareordeverstoringen te voorkomen. Ieder optreden is louter repressief.’

Kortom, op grond van het staatsrecht is een online gebiedsverbod niet mogelijk. De Jong: ‘Het bewandelen van creatieve geitenpaadjes leidt tot een fundamentele breuk met onze visie over demonstratievrijheid en de bescherming van meningsuiting. De burgemeester gáát niet over de inhoud van uitingen.’ De Jongs pleidooi: blijf binnen de grondwettelijke kaders. ‘Ik begrijp dat dit frustrerend is voor burgemeesters. Die moeten maar met justitie en de rechterlijke macht overleggen over een slimme aanpak van dit probleem.’

Langetermijneffect

Ondanks die waarschuwing uit de staatsrechthoek zijn de eerste online gebiedsverboden wel al van kracht. Zoals de dwangsom die Utrecht oplegde. ‘Wel effectief’, zegt lector Bantema, ‘zo lang het duurt.’ Mensen kunnen ook uitwijken naar besloten platforms, waar het gezag geen zicht op heeft. Het langetermijneffect van zo’n maatregel is dan ook onduidelijk. Dus zoeken burgemeesters andere openingen. Zo werden de complotdenkers die in Bodegraven online opriepen om voor de ‘vermoorde kinderen’ een wake te houden, bestuursrechtelijk, strafrechtelijk én privaatrechtelijk aangepakt.

In een noodverordening werd de toegang tot de begraafplaats ontzegd, opruiing werd als delict via het strafrecht aangepakt en via de privaatrechtelijke weg werd geprobeerd de reputatie van de gemeente en de ouders van de overleden kinderen te beschermen. Van de voorzieningenrechter moesten de opruiers hun online berichten verwijderen en mochten ze er niet mee doorgaan. ‘Je hebt niet voor alle openbare-orde-vraagstukken een privaatrechtelijk haakje’, zegt Bantema.

‘Mensen moeten dan schade hebben of smaad of laster ondervinden. Het is wel een ingang die verder moet worden verkend.’ Voor Bantema gelden er vier criteria waaraan aandacht moet worden besteed voordat er wet- of regelgeving wordt ingevoerd om online opruiing of aanjaging tegen te gaan. Is een regeling wenselijk of noodzakelijk, of is er ook een niet-juridische oplossing? Is het houdbaar voor de rechter? Is het organisatorisch uitvoerbaar en handhaafbaar? En: is het middel wel effectief? ‘Staan deze alle vier op groen, dan heb je een aanpak waar je lange tijd profijt van hebt.’ Zover is het nog lang niet. Hij pleit voor meer onderzoek naar de effectiviteit van maat regelen.

Een APV kan in ieder geval online aanjaging niet voorkomen, oordeelt ook Bantema, omdat grondrechten niet via een lokale verordening kunnen worden beperkt. ‘Je kunt ook niet APV-artikelen op online situaties toepassen die hiervoor niet zijn bedoeld. Dan ga je van fysieke bewegingsvrijheid naar online uitingsvrijheid. En worden er in de Gemeentewet bevoegdheden voor de burgemeester gecreëerd, dan moeten er duidelijke waarborgen komen. Mensen moeten worden beschermd tegen willekeur van de overheid.’

Verouderde wetgeving

Bantema ziet nog meer beren op de weg. Zo moet de causaliteit tussen online gedrag en het effect op de openbare orde duidelijk zijn, en vaak is die relatie indirect. En we hebben nu eenmaal te maken met verouderde wetgeving waarvan niet direct een online equivalent voorhanden is. En altijd en overal spelen grondrechten van burgers. ‘Het maakt ook uit of je op voorhand iets verbiedt, of wanneer je kiest voor de Utrechtse aanpak. Daar vond al een ordeverstoring plaats naar aanleiding van een online oproep, de burgemeester probeerde herhaling te voorkomen. Dat is juridisch minder ingewikkeld en dus kansrijker. In Haarlem werd gekozen voor een combinatie van strafen bestuursrecht. Bij online opruiing wordt per definitie de openbare orde verstoord, zo redeneert men daar. Ook daar werd een last onder dwangsom aan gekoppeld.’

En dan kan ook nog de inhoud van de online boodschap vaag zijn. De oproep zal vaak niet zijn ‘laten we gaan rellen’ maar bijvoorbeeld ‘we gaan koffiedrinken’. ‘Daar ga je al’, zegt Bantema, ‘dat schuurt enorm. Het wordt een woordenspel waar je moeilijk tegen kunt optreden.’ Tot slot ziet Bantema een probleem dat de overheid niet zomaar burgers online constant in de gaten mag houden. ‘Er is geen expliciete bevoegdheid om iemand stelselmatig te volgen.’ Ook de politie mag dat niet zonder meer – je zit dan in het domein van opsporing.

Toch ziet advocaat Mariëtta Buitenhuis – met enige terughoudendheid – aanknopingspunten om een online gebiedsverbod te kunnen opleggen op basis van al bestaande bevoegdheden, bijvoorbeeld op grond van de lichte bevelsbevoegdheid of een noodbevel. Telkens moet per situatie te worden bezien welke juridische grondslag geschikt is. Daarbij moet in ieder geval rekening worden gehouden met de aanleiding voor het internetverbod en of hiermee een grondrecht direct of indirect beperkt wordt. ‘Als mensen alleen maar oproepen tot onrechtmatigheid, dan kun je aannemen dat je niet direct een grondrecht beperkt, zoals vrijheid van meningsuiting of demonstratievrijheid. Het is wel spannend om te zien hoe de bestuursrechter hiermee omgaat.’

Een ander probleem vormen volgens Buitenhuis de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van een online gebiedsverbod. ‘Hoe ga je controleren of iemand een oproep op sociale media plaatst? Dat gebeurt veelal anoniem of met een alias. De burgemeester krijgt ook niet zomaar toegang tot IP-adressen en kan geen tweets offline halen. Een online gebiedsverbod kan goed werken als iemand zich daar meteen aan houdt. Maar een overtreding is heel lastig te handhaven. En als je niet kunt handhaven, dan is regelgeving niet effectief.’

Wat altijd nog kan: de wet aanpassen. In een wet in formele zin mogen grondrechten – onder voorwaarden – wel worden beperkt. ‘Op basis van de bestaande bevoegdheden kan een burgemeester niet zomaar een pc in beslag nemen om een verbod te handhaven’, zegt Buitenhuis. ‘Als je zoiets wilt regelen, dan ligt de bal daarvoor in Den Haag. Maar de minister van Justitie en Veiligheid kaatst die weer terug. Nu gaan gemeenten zelf aan de slag gaan met online gebiedsverboden. Mogelijk wordt daarmee ook duidelijk wat ze willen en wat ze missen. Dan weet de minister ook beter wat er moet worden geregeld.’

Ook Bantema roept Den Haag op om hieraan meer aandacht te besteden. ‘Ook maatschappelijk mag het meer gaan leven. Het gaat immers over fundamentele zaken, zoals grondrechten en de openbare orde. De huidige experimenten zijn nog een beetje houtje-touwtje.’