Evenwichtskunstenaars

Een onomstreden criticus van de overheid is de Nationale Ombudsman nooit geweest. ‘De burgers waren misschien toe aan een Nationale Ombudsman, maar veel Kamerleden zagen er weinig heil in. Het onbegrip en de tegenwerking waren heel groot’, zegt Jacob Rang, de eerste Nationale Ombudsman, terugblikkend op de eerste helft van de jaren tachtig.

 

‘Naar de Nationale Ombudsman wordt vanuit de politiek nog steeds kritisch gekeken’, aldus Alex Brenninkmeijer, de huidige ombudsman. ‘Het vinden van een evenwicht tussen de overheid en de burger is een terugkerend thema. Daar wordt nog steeds met argusogen naar gekeken. “Je bent er voor de burger, maar ook voor de overheid”, zegt de Kamer dan.’

 

‘Ik zou de ombudsman willen karakteriseren met de Spaanstalige naam Defensor del Pueblo; een instituut én een persoon die opkomen voor de kwaliteit van de omgang door de overheid met haar burgers, en die er op letten of de overheid zich behoorlijk gedraagt tegenover haar burgers’, zegt Marten Oosting, die het langste, 12 jaar, ombudsman was. ‘Een mooie aanduiding is ook de Zuid-Afrikaanse naam: Openbare Beskermer’, zegt de derde ombudsman, Roel Fernhout.

 

Burgers in nood

 

De huidige Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, en zijn drie voorgangers treffen elkaar voor het eerst samen. Doordat Jacob Rang zich na zijn afscheid als ombudsman, in 1987, uit het publieke leven heeft teruggetrokken, is het daar nooit eerder van gekomen. Zelfs niet bij de viering van 25 jaar Nationale Ombudsman in 2007.

 

Op verzoek van Binnenlands Bestuur heeft het kwartet zich in het Utrechtse stadskasteel Oudaen verzameld voor een gesprek over de rol en positie van de Nationale Ombudsman sinds 1980, toen de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Hans Wiegel, de Wet Nationale Ombudsman door de Tweede Kamer loodste.

 

‘De burger was in mijn tijd gezagsgetrouwer dan vandaag de dag’, zegt Rang. ‘De burger was gematigder, en had ook nog een heel ander beeld van de overheid. Er werd toen enorm veel telefonisch afgehandeld. Wij hebben wel eens conceptbrieven voor burgers geformuleerd. Ik werd ook vaak thuis gebeld door zorgverleners, geestelijken en burgers in nood. Op een gegeven moment heb ik mijn privé-nummer laten blokkeren, en er een standaard boodschap achter laten zetten.’

 

Oosting: ‘Ik ben eigenlijk nooit thuis gebeld. Wat we niet moeten vergeten, is dat er bij burgers een grote mate van redelijkheid bestaat. Als ze klagen, is er meestal ook echt iets aan de hand.’ Fernhout: ‘Het aantal querulanten is verwaarloosbaar. Dat komt ook doordat bij ons alles schriftelijk moet. Door de kortere afstand heeft de gemeentelijke ombudsman veel meer te maken met querulanten.’

 

Brenninkmeijer: ‘De burger, maar ook de overheid is veel assertiever geworden. De wetgever heeft de bevoegdheden van de overheid enorm uitgebreid. Als er geld wordt teruggevorderd, moet de burger alles betalen en wel per direct. De bewijslast ligt consequent bij de burger. Dat is behoorlijk verscherpt. Je ziet het ook bij de politieagent die niet in discussie wil gaan, maar dan ook helemaal niet.’

 

Oosting: ‘De dienstbaarheid van de overheid aan de burger moet centraal staan. De Nationale Ombudsman moet opkomen voor burgers die zich in de knel voelen in hun contacten met de overheid. Dat is de brandstof die authenticiteit geeft aan het werk. Uiteindelijk gaat het erom dat de overheid zich tegenover ons, burgers, behoorlijk gedraagt. Wel is het van belang dat je als ombudsman binnen de gehoorsafstand van de overheid blijft. Het is evenwichtskunst.’

 

Plicht overheid

 

Rang: ‘In eerste instantie werd de Nationale Ombudsman vooral gezien als een bejegeningsombudsman. Het accent werd sterk gelegd op het recht van de burger om zich te beklagen over gedragingen van de overheid. In de loop van 1984-1985 vond een verschuiving plaats: het accent kwam te liggen op de plicht van de overheid om zich behoorlijk te gedragen, in plaats van op het recht van de burger.’

 

Brenninkmeijer: ‘Maar misverstanden zijn er nog steeds. Na de laatste kabinetsformatie vroeg een van de nieuwe ministers aan mij: “Onder wie valt u eigenlijk?” Je hebt als ombudsman verschillende rollen. Soms ben je luis in de pels, een andere keer reik je de democratie de hand met aanbevelingen.’

 

Fernhout: ‘De overheid is heel specifi ek gedefinieerd: bestuursorgaan. De ombudsman kan daarom niks met kwesties in het onderwijs en de zorg, omdat de besturen van scholen en zorginstellingen in juridische zin geen bestuursorganen zijn. Er is destijds ook een volstrekte waterscheiding gemaakt tussen de bestuursrechter en de Nationale Ombudsman. Als een zaak aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd, is de ombudsman niet bevoegd. Eigenlijk zag ik als ombudsman maar een heel klein stukje van de overheid, al is het werkterrein later wel verder uitgebreid met de zbo’s, provincies, waterschappen en een groot aantal gemeenten.’

 

Rang : ‘Als ik dit allemaal zo hoor, word ik bijna jaloers. In mijn tijd was het allemaal totaal niet uitgekristalliseerd. De voorzitter van de Tweede Kamer, Dick Dolman, noemde mij bij mijn afscheid een luis in de pels, maar dat vond ik eigenlijk niet terecht. Want dat bén je als ombudsman niet. Ik voelde mij meer een sociale raadsman en adviseur, een bemiddelaar.’

 

Pionier

 

Rang mocht en moest als pionier de Nationale Ombudsman vorm geven terwijl onduidelijk was wat hij wel en niet mocht. ‘De voorzitter van de ambtenarenvakbond noemde de Nationale Ombudsman de zoveelste pestilentie die over de ambtenaren werd uitgestrooid. De Tweede Kamer hamerde er vooral op dat de ombudsman geen verlengstuk mocht worden van de Raad van State en de Algemene Rekenkamer’, zegt Rang.

 

Hij vervolgt: ‘Ik kreeg eens het verzoek of wij de kroonprins niet aan een baan konden helpen. Als je zo op het ambt wordt losgelaten, biedt dat weinig houvast. Ik ben daarom vooral veel tijd kwijt geweest met het opruimen van misverstanden. Aanvankelijk had ik vier keer per jaar overleg met de Vaste Kamercommissie. “Dat is de richting die wij willen”, werd er dan wel gezegd. En ik kreeg ook duidelijk te horen: “Houd je aan de wet, stel de ontvankelijkheid vast en doe onderzoek, maar maak zo weinig mogelijk gebruik van de mogelijkheid om aanbevelingen te doen of te bemiddelen; het leervermogen bij de overheid is groot”.’

 

Oosting: ‘Voor alles is de Nationale Ombudsman onafhankelijk. Ik heb geprobeerd mij in te zetten om de contouren scherper te krijgen en het gezag van het instituut uit te bouwen. Gezag is een kernwaarde van de ombudsman. De wet geeft de ombudsman formidabele bevoegdheden om onderzoek te doen. De bevindingen slaan neer in een rapport.

 

‘Of de Nationale Ombudsman pleegt een interventie, gericht op het snel oplossen van het probleem. Vervolgens is altijd het woord aan de overheid. Die overheid moet wel van goeden huize komen om dan te zeggen: “Dat doen we niet.”

 

'Een ombudsman kan het niet hebben als aanbevelingen niet worden opgevolgd, of dat op zijn interventie niet snel en positief wordt gereageerd. Ik heb daar veel over gesproken met ministers en hun ambtenaren, met Kamerleden, met korpschefs van de politie. In dat proces heb ik veel energie gestoken. Het vertrouwen in het instituut is in die periode ook gegroeid. De waterschappen wilden zich aansluiten, de provincies later ook. Het belang van de Nationale Ombudsman, een externe meeen tegenspeler tegelijk, werd steeds meer ingezien. In moderne termen zouden we zeggen: elke klacht is een gratis advies.

 

'Natuurlijk moest het zich in die begintijd nog zetten. Je had de Vara-ombudsman al: Frits Bom. Toen kwam de Nationale Ombudsman, en werd er aanvankelijk gezegd: daar héb je weer zo’n ombudsman. Maar het tij keerde, en in februari 1992 werd een procedure in gang gezet om de Nationale Ombudsman te verankeren in de Grondwet, wat uiteindelijk in 1999 ook is gebeurd.’

 

Fernhout: ‘Ik heb ook erg veel energie gestoken in de relatie met het parlement. Je hebt het parlement nodig, bijvoorbeeld als een aanbeveling niet wordt opgevolgd. Je blijft als ombudsman te allen tijde onafhankelijk, maar het parlement blijft je handen en voeten. De ombudsman is, behoudens het Kamerpersoneel, ook de enige door de Tweede Kamer benoemde functionaris. “Ons enigst kind”, zoals toenmalig Kamervoorzitter Jeltje van Nieuwenhoven altijd zei. Eén keer heb ik meegemaakt dat een aanbeveling werd afgewezen. Ik heb geen vinger hoeven uit te steken, de Kamer kwam meteen met een motie op tafel aan minister Nawijn om de aanbeveling alsnog op te volgen.’

 

Verontwaardigd

 

Brenninkmeijer: ‘Zo’n 95 procent van de aanbevelingen wordt opgevolgd. Onlangs is er nog veel discussie geweest over een beoordelend rapport dat we hadden geschreven over de benarde financiële positie van zzp’ers. Door minister Donner werden allerlei juridische bezwaren opgeworpen. De Tweede Kamer reageerde daarop heel verontwaardigd en dreigde met een motie van wantrouwen. De Kamer pakt het tegenwoordig heel genereus op. Maar de steen moet wel aan het rollen worden gebracht, en dat kost ontzettend veel energie.’

 

En Brenninkmeijer vervolgt: ‘Dat je irritatie veroorzaakt bij bewindspersonen is niet zo erg. Dan gebeurt er iets. In mijn ogen ben je in de eerste plaats aanspreekbaar voor de burger. Voor hen ben je een vertrouwenspersoon. Verder ben je scherp en kritisch en wil je alles weten over het openbaar bestuur. Richting de politiek heb je een agenderende functie en je reikt de Kamer een normenkader aan.’

 

De rapporten, aanbevelingen, jaarverslagen en kritische noten van de ombudsman, hebben die de overheid in 30 jaar tijd ook tot een betere overheid gemaakt? Zo brachten Oosting, Fernhout en Brenninkmeijer in 15 jaar zeker vijf kritische rapporten uit over de trage beantwoording van brieven van burgers door de overheid. Nog steeds klagen burgers over trage beantwoording.

 

Fernhout: ‘Toen wij de afhandeling van brieven per departement gingen onderzoeken, nam het percentage vertraagde brieven enorm af. Een kwestie van blame and shame, maar het werkte wel.’ Brenninkmeijer: ‘Het is een heel herkenbaar punt. Ministeries zijn er echt mee aan de gang gegaan. En inmiddels heb je natuurlijk ook de Wet Dwangsom.’ Oosting: ‘Je kunt zeggen: dankzij de ombudsman is het niet veel erger geworden. Er is permanente druk nodig, anders zakt het weg en moet je weer aan het touw trekken.’

 

De ombudsman probeert door directe tussenkomst de problemen van de burger op te lossen. Op deze zogeheten interventiemethode is kritiek omdat die vooral de klagers en burgers bedient die de weg weten. Fernhout: ‘Je kunt als ombudsman spectaculaire dingen bereiken. We kregen destijds heel veel klachten over de afwikkeling van de studiefinanciering door de IB Groep. Daar is geweldig in geïnvesteerd, met als resultaat dat het aantal klachten aanzienlijk afnam.’

 

Brenninkmeijer: ‘Vorig jaar hebben we bij de Belastingdienst 1200 van die interventies gehad. Burgers zijn daar tevreden over, ze geven ons er een 8 voor. Nee, ik ben niet bang dat je met die interventies alleen aan symptoombestrijding doet. We hebben aangedrongen op structurele verbeteringen. Als je bij zo’n grote bureaucratie als de Belastingdienst iets doet, komt dat uiteindelijk ten goede aan iedereen.’

 

Oosting: ‘Natuurlijk kun je je afvragen of het billijk is dat de brief van een klager bij de overheid bovenaan de stapel komt doordat de ombudsman intervenieert.’ Brenninkmeijer: ‘Daar ben je zelf ook bij. We hebben de directie van het centraal administratiekantoor voor onder meer de thuiszorg aan tafel gehad. Toen hebben we expliciet gezegd: het gaat er niet om dat u de klagers nu helpt, de structuur moet anders. En bij de IND hebben we met succes trainingen in behoorlijkheid gegeven.’

 

Oosting: ‘De aard van de leiding is een heel gewichtige factor als het gaat om de vraag of er daadwerkelijk iets verandert bij de overheid. Het maakt een enorm verschil als opeenvolgende DG’s van de Belastingdienst directe betrokkenheid hebben en tonen bij de wijze hoe hun dienst omgaat met burgers. De toenmalig korpschef van de Utrechtse politie, Jan Wiarda, wilde altijd persoonlijk betrokken worden als het ging om klachten en om de cellen. Dat zijn de kwetsbare flanken, zei hij.’

 

Fernhout: ‘Het is ongelooflijk belangrijk dat de politieke en ambtelijke leiding haar commitment uitspreekt als het gaat om klachtenbehandeling.’

 

Bezuinigingen

 

Het bureau van de Nationale Ombudsman is van 46,5 fte (Rang) met tussenstappen (110 onder Oosting en 140 onder Fernhout) onder Brenninkmeijer naar de huidige 170 fte gegroeid. Het is niet vanzelfsprekend dat de ombudsman gevrijwaard wordt van de dreigende bezuinigingen op de rijksoverheid. Het recente debat over de invoering van een nationale kinderombudsman liet dat al zien: wat het CDA betreft moet dat werk gedaan worden uit de huidige bezetting van de Nationale Ombudsman.

 

Brenninkmeijer: ‘Het zou me niet verbazen als ergens op een lijstje in Den Haag staat: schaf die Nationale Ombudsman maar af, want hij leidt alleen maar tot negatieve publiciteit.’ Oosting: ‘Het lijkt een beetje op bureaucracy-bashing wat er nu allemaal gebeurt, zeker in verkiezingstijd. Het gaat niet met de kaasschaaf, maar liever nog met het mes. Maar alles heeft zijn grenzen. Alle waar naar zijn geld. Analyseer eerst eens, maak helder wat je wel wilt, en wat niet.

 

'De kwaliteit van de overheid is een groot goed. We moeten voorkomen dat we afzakken naar een peil dat we niet willen. Natuurlijk is niets onveranderlijk en onaantastbaar, maar mijn boodschap zou zijn: wees zuinig op wat je hebt en wat heeft laten zien goed werk te doen. De overheid als zodanig is onmisbaar. Kijk als politiek en overheid met voldoende reflectief vermogen naar jezelf, wees zuinig op instituties als de ombudsman, die kunnen corrigeren als het nodig is.’

 

Brenninkmeijer: ‘Vergeet niet: wij geven ook aan wat goed gaat. “Onze overheid” is een belangrijk thema voor de Nationale Ombudsman.’

 

Jacob Rang

 

Jacob Rang (8 augustus 1931), Nationale Ombudsman van 1982 tot 1987. Daarvoor: hoogleraar arbeidsrecht Rijksuniversiteit Utrecht en bijzonder hoogleraar gezondheidsrecht Rijksuniversiteit Leiden. Daarna: wegens gezondheidsklachten en een auto-ongeval kreeg zijn actieve loopbaan geen vervolg. Citaat: ‘Het onbegrip en de tegenwerking waren heel groot.’

 

Marten Oosting

 

Marten Oosting (11 november 1943), Nationale Ombudsman van 1987 tot 1999. Daarvoor: hoogleraar bestuursrecht en bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen. Daarna: lid Raad van State. Citaat: ‘De aard van de leiding is een heel gewichtige factor.’

 

Roel Fernhout

 

Roel Fernhout (8 augustus 1947), Nationale Ombudsman van 1999 tot 2005. Daarvoor: universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht en hoogleraar Europees recht in Nijmegen. Daarna: bijzonder hoogleraar migratierecht en rechtsbescherming Radboud Universiteit Nijmegen. Citaat: ‘Als ombudsman zag ik maar een heel klein stukje van de overheid.’

 

Alex Brenninkmeijer

 

Alex Brenninkmeijer (29 juni 1951), Nationale Ombudsman van 2005 tot heden. Daarvoor: raadsheer en vicepresident van de Centrale Raad van Beroep, hoogleraar staats- en bestuursrecht Universiteit Leiden en auteur op het terrein van conflicthantering en mediation. Citaat: ‘De overheid legt de bewijslast consequent bij de burger.’

 

Henk Bouwmans en Boudewijn Warbroek