Vernieuwing op z’n elfendertigst

Hoe hoog scoren lokale akkoorden op democratische vernieuwing? Die zoektocht startte Thorbecke 2024 na de gemeenteraadsverkiezingen van vorig jaar. De conclusie: veel mooie woorden, wat algemene voornemens en een paar experimenten. Maar de urgentie, een brede visie of stevige vernieuwingsagenda blijkt nergens te vinden, althans niet op papier. De zoektocht naar de meest democratische gemeente is verlengd.

‘Landelijke ontwikkelingen zoals de Toeslagenaffaire, de aardbevingen in Groningen en het coronabeleid hebben het vertrouwen in de overheid geen goed gedaan. Dat heeft zijn weerslag op gemeenten, ook op de onze! Wij gaan dat vertrouwen herstellen. Met een forse inzet op vernieuwing van de lokale democratie. Niet de gemeente maar de gemeenschap staat centraal. Want mensen willen serieus worden genomen en invloed op de dingen die hen direct aangaan. Juist die ‘democratische ervaring’ versterkt het vertrouwen.’

Dát had de opening moeten zijn van elk lokaal akkoord na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. Want ‘de staat van het bestuur’ is wankel. Crisis volgt op crisis: stikstof, corona, wonen, klimaat, vluchtelingen, toeslagen. Dat heeft het vertrouwen in politiek en bestuur geen goed gedaan. Een grote groep burgers (b)leek af te haken en het vertrouwen te verliezen. Landelijk, maar ook lokaal. Lokaal: waar de beleidsbabbels praktijk moeten worden, de voormalige kraamkamer voor landelijke politiek, waar het bestuur dicht bij de burger stond.

Een vitale lokale democratie is geen vanzelfsprekendheid. Daarom startten we in 2020 met een groepje naïef-enthousiastelingen met Thorbecke2024. Om gemeenten te prikkelen om te werken aan vernieuwing van hun lokale democratie. We maakten korte filmpjes à la Lubach op Zondag, over digitale, directe of dorps-democratie. We organiseerden vijftien digitale ‘Thorbeckesessies’ en bespraken daarin bijna honderd vernieuwende lokale democratieprojecten. ‘Met de billen bloot’: wat werkte, wat niet en wat leren we van elkaars worstelingen? Dat gaf veel vonkjes, maar het vuur moest gaan laaien!

Urgentie

Filmpjes en inspiratiesessies zijn mooi, maar er moet ook bestuurlijke urgentie zijn. Daarom schreven we voor de raadsverkiezingen van 2022 het Democratisch Pamflet Mee(r) doen met lokale democratie. Met acht democratische prioriteiten en acht tips voor een democratische bestuurscultuur. Met concrete voorbeelden, een hulplijn en kant-en-klare tekstjes die je zo in je lokale akkoord kon plakken. Teksten zoals de opening van dit essay. Makkelijker konden we het niet maken. O ja, we deden ook nog een oproep: wordt jouw gemeente de meest democratische gemeente van Nederland? Om dat te beoordelen onderzochten we in de zomer van 2022 alle toen beschikbare akkoorden met de VNG-coalitieakkoordentool. Hoe democratisch en vernieuwend zijn die nieuwe plannen?

We begonnen blij: elk akkoord benoemde burgerparticipatie en de stem van de bewoners. En vaak bevatten de titels woorden als samen, meedoen en voor iedereen. Helaas vonden we meestal weinig specifieke acties, maar vooral algemene voornemens als: ‘We gaan onderzoeken of...’, ‘We denken bijvoorbeeld aan…’ of ‘Een werkgroep gaat onderzoeken of...’.

En zien we de acht democratische prioriteiten uit het Democratisch Pamflet terug in de akkoorden? Herstel van vertrouwen wordt vaak genoemd maar zelden vertaald naar concrete acties. Inclusieve democratie wordt wel genoemd als probleem, maar daar blijft het meestal bij. Slechts enkele gemeenten werken dit uit, zoals Zutphen met een Aanvalsplan om inwoners (weer) te betrekken. Eigenaarschap en Gebiedsgericht werken worden wel genoemd, maar niet in relatie tot (wijk)democratie. Digitale democratie komt wat vaker voor – Nijmegen noemt zelfs games en simulaties – maar veelal gaat het alleen over digitale raadsvergaderingen. Prioriteiten als Invloed in Uitvoering, Macht en tegenmacht en Directe Invloed komen zelden terug in de akkoorden.

10 procent

Wat wordt er dan wél gezegd over democratievernieuwing? Helaas, dat valt tegen. Slechts 10 procent van deze akkoorden – waaronder Nijmegen, Waalwijk, Zaanstad, Wageningen en Wierden – gaat daar expliciet op in. Een visie of totaalaanpak voor democratievernieuwing ontbreekt vrijwel overal. Al zijn er gelukkig uitzonderingen: Amsterdam, Haarlem, Hilvarenbeek, Zutphen en Culemborg kondigen zelfs een Democratiseringsagenda aan. Tja, dat hield niet over. Was er dan wel budget vrijgemaakt voor vernieuwing? De meeste vernieuwingsplannen waren niet financieel onderbouwd. Uitzonderingen zijn Maastricht, Tilburg, Waalwijk en Den Haag, met expliciete budgetten (meer dan 1 miljoen euro) voor versterking participatie en democratische vernieuwing. We keken ook naar specifieke instrumenten.

Het Uitdaagrecht wordt in circa 25 procent van de lokale akkoorden als optie genoemd, 15 procent noemt een burger - beraad (vaak als optie), 10 procent noemt het referendum als optie en 5 procent een burgerbegroting – waarbij alleen Maastricht, Roermond, Waalwijk en Eindhoven er echt mee aan de slag gaan.

En gelukkig vonden we in de akkoorden ook pareltjes: Meierijstad en Velsen pakken de werkwijze van de raad aan. Etten-Leur bespreekt halfjaarlijks het raadsprogramma met de gemeenschap, Hilvarenbeek voerde open sollicitaties voor wethouders, Amsterdam noemt het buurtplatformrecht, Zeist het burgeramendement, Eindhoven be noemde een speciale stadsgezant voor inwonersparticipatie en Den Haag experimenteerde met themastemmen. Allerlei projecten en experimenten. Heel soms vanuit een bredere visie, maar meestal losse (hippe) initiatieven. Vaak staat het instrument voorop (‘Wij willen een burgerberaad! Maar we weten nog niet waarover...’) en wordt er daardoor niet systematisch geleerd.

Verandering in organisatie en gedrag zien we zelden. Dat vraagt een lang jarige aanpak. We zien daartoe wel pogingen in Amsterdam, Groningen, Haarlem en Zeist, die al jarenlang nieuwe democratievormen inzetten. En ook kleinere gemeenten als Peel en Maas, Etten-Leur en Kaag en Braassem zijn al zeker tien jaar bezig. Dit zijn gemeenten met een langere adem, maar de meeste beperken zich tot losse instrumenten en onderzoeken naar verkiezingsopkomst. En ondertussen brokkelt het vertrouwen af en staat de legitimiteit van het bestuur onder druk. Die noodklok klonk echter zelden in de lokale akkoorden.

Herkansing

Kortom, de lokale akkoorden scoren niet hoog op democratische vernieuwing. Er staan veel mooie woorden in, wat algemene voornemens en een paar experimenten. Maar de urgentie, een brede visie of stevige vernieuwingsagenda hebben we – op papier – niet gevonden. Daarom hebben we besloten om nu geen prijs uit te reiken voor de meest democratische gemeente van Nederland. Helaas, geen prijs. Maar wel een herkansing, want wij geven nog niet op. Democratie is kwetsbaar en niet vanzelfsprekend. Daarom moeten we haar continu vernieuwen, aanpassen aan nieuwe tijden en omstandigheden. Ook lokaal. Wij geloven dat het beter kan en moet. Daarvoor zijn (tenminste) vier zaken nodig: urgentie, kansen, mensen en een agenda. Als die vier samenvallen komen we verder.

1. Urgentie

We hobbelen van crisis naar crisis, lezen knikkend de Atlas van Afgehaakt Nederland maar het aanpakken van die fundamentele lange-termijnproblemen vinden we maar ingewikkeld. We handelen vooral als managers die proberen de gemoederen weer tot rust te brengen. Laten we het beest in de bek kijken: achter die maatschappelijke onrust zit ook een opgave voor de invulling van ons democratisch systeem. Want ondertussen voelen (te) veel mensen zich niet gehoord en niet gerepresenteerd. Niet-stemmen en afhaken zijn hardnekkige kwesties. Die los je niet op met wat leuke democratische experimentjes. Dat vraagt om een totaalaanpak, een fundamentele transitie van onze democratie die gaat over zeggenschap en eigenaarschap van het publiek domein.

Let wel: democratievernieuwing is geen doel op zich, maar vooral urgent om maatschappelijke problemen echt aan te kunnen pakken, samen met burgers. De opgave staat centraal; het gaat om het probleemoplossend vermogen bij vraagstukken als stikstof, zorg, energie of klimaat. Was er een kindertoeslagenaffaire geweest als aan de voorkant of in de uitvoering met de latere gedupeerden was gesproken? En was er boerenprotest geweest als het kaartje samen met de boeren was gemaakt?

2. Kansen

Ondanks de teleurstellende lokale akkoorden zien wij veel kansen voor vernieuwing van de lokale democratie. We noemen er hier een paar. Democratie is een sterk merk. Er is veel vertrouwen in de democratie als samenlevingsvorm. Democratische waarden als inclusie, zeggenschap, tegenmacht, deliberatie en transparantie zijn daarbij essentieel. En staan nauwelijks ter discussie. Bijna iedereen is voor democratie. Alleen zijn er steeds minder fans voor de manier waarop we het nu hebben georganiseerd en waarop onze bestuurders ermee omgaan. Ook met de maatschappelijke betrokkenheid is weinig mis.

Mensen willen graag meer invloed en directe zeggenschap over de besluiten die hen raken. Grote groepen voelen zich niet gerepresenteerd en benutten andere manieren om hun stem te laten horen: via protestacties, via burgerinitiatieven of door de A12 te bezetten. Ook dat is betrokkenheid. Dat geldt ook voor veel jongeren. Die zijn wel degelijk maatschappelijk betrokken, maar niet bij de politiek. En hun betrokkenheid uit zich anders, vaak digitaal. Rudy van Belkom doet in zijn mooie boek Alive and clicking, er is hoop voor de democratie aanbevelingen voor digitale democratie om beter aan te sluiten bij de digitale generaties en veel meer mensen te bereiken. Ook nieuwe hypes en instrumenten kunnen we wel degelijk positief gebruiken. Of het nou een G1000, een burgerbegroting of een burgerberaad is. Als dat van de grond komt, opent de gemeente een doos die niet meer makkelijk sluit: dan praten bewoners mee en willen ze ook boter bij de vis. Dit soort democratische ervaringen zijn belangrijk en kunnen ook het ‘stille midden’ een stem geven.

Ten slotte biedt ook wetgeving een kans. Volgens het wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ moet elke gemeente een ‘verordening participatieve democratie’ maken, met aandacht voor initiatieven/uitdaagrecht, uitvoering en evaluatie. Laat gemeenten dit benutten om fundamenteel te werken aan vitalisering van de lokale democratie. Niet alleen op papier, maar vooral in de praktijk. Met aandacht voor onderwerpen als wijkdemocratie, digitale democratie, democratische bestuurscultuur (gemeenteraad), en democratisch vakmanschap (ambtenaren).

3. Mensen

Democratie is mensenwerk. Het gaat om het samenspel tussen bestuurders, ambtenaren en bewoners. Dat vraagt om extra aandacht voor democratisch burgerschap, democratisch vakmanschap en democratische bestuurscultuur.

En gelukkig zien we overal vernieuwers, mensen die het anders doen. Bewoners, ondernemers, ambtenaren en soms ook politici die opereren op of over de grens van leefen systeemwereld. Die – ook zonder mooie woorden in lokale akkoorden – de democratische ruimte pakken die overal ligt. Hun geworstel is de kraamkamer van bestuurlijke vernieuwing. Geef ruimte aan de vernieuwers, die veelal van buiten de gemeente komen. Maar koester ook de ambtenaren, raadsleden, burgemeesters en wethouders die het voorbeeld geven, niet voor één gat te vangen zijn: overal zijn democratische vakmensen.

En kijk dan ook naar de olifant in de kamer: de politiek. Hoe kunnen we ‘de politiek’ – de raadsleden en de politieke partijen – democratiseren? Ook dat is mensenwerk. De raad en de partij zijn geen abstracte instituties maar verzamelingen van volksvertegenwoordigers en politici. Hun geloofwaardigheid, representativiteit en legimiteit staat onder druk. Zij moeten zich achter de oren krabben, onderkennen dat zij ook moeten veranderen.

4. Actieagenda lokale democratie

Weer een plan? Ja, wij geven niet op. In januari 2023 stuurde Binnenlandse Zaken een Actieagenda sterk bestuur naar de Tweede Kamer met daarin de terechte woorden: een sterk bestuur is ook een responsief bestuur. En juist responsiviteit wordt verder nauwelijks uitgewerkt. Daarom roepen wij op tot een Actieagenda responsief lokaal bestuur met als kern vernieuwing van de lokale democratie.

Elke gemeente kan en moet zelf aan de slag met een eigen actieplan: democratie is maatwerk. Het vergt méér dan een nota, experiment of verordening. Het vraagt om een toekomstgerichte visie op de maatschappelijke democratie en het functioneren van politieke partijen. Het vraagt om een Actieagenda die gericht is op het aanpakken van de grote maatschappelijke opgaven, samen met de mensen om wie het gaat.

Opgebouwd rond democratische waarden: investeren in democratisch burgerschap, vakmanschap en bestuurscultuur; een open democratie, wijk/dorpsdemocratie en vooral een inclusieve democratie met ruimte voor tegendenkers, minderheden, en mensen die nu worstelen om te overleven. Stop er vooral ook wat modieuze dingen in, zoals burgerberaden en digitale participatie. Alle beetjes helpen, mits ingepast in een stevig veranderplan. Waarin ook bestuurders en politici hun rol en plek (moeten) aanpakken.

We zien lichtpuntjes, maar we hebben stevige ‘spotlights’ nodig voor vernieuwing van de lokale democratie. En we weten dat verandering langzaam gaat. Pionieren is ploeteren. Als Thorbecke2024 blijven we de vernieuwing aanjagen, in elk geval nog een jaar. Samen met gemeenten die hiermee aan de slag willen. Hopelijk kunnen we eind 2024 alsnog die prijs uitreiken.