Luister beter naar boze burgers

Door de veelheid aan urgente dreigingen en crises verkeert de samenleving in permanente staat van chagrijn en agitatie. Vertrouwen in bestuur en politiek is bij velen afwezig. Wie zou de problemen moeten aanpakken en hoe is het vertrouwen te herstellen? Frits van der Meer, hoogleraar bestuurskunde, analyseert de oorzaken en komt met mogelijke oplossingen.

Er zijn momenten dat burgers, politici en media het gevoel bekruipt dat het met ons land en met de wereld de verkeerde kant op gaat. Er wordt al gauw gesproken van urgente dreigingen, waarop men een adequaat antwoord verwacht, maar dat niet krijgt. Het gevoel van dreiging heeft betrekking op een veelheid aan nationale en internationale onderwerpen: de coronacrisis, de Oekraïnecrisis, de klimaatcrisis, de energiecrisis, de bankencrisis, de schuldencrisis, de kinderopvangcrisis, de asielcrisis, de gezondheidszorgcrisis, de huisvestingcrisis, de politieke vertrouwenscrisis − en zo kan ik nog wel even doorgaan.

Als gevolg van al deze crises kan een gevoel van onbehagen ontstaan. Politieke bestuurders en het overheidsapparaat zouden te weinig aan die bedreigingen doen. En wanneer die politiek en de overheid dan toch optreden, lopen meningen in de samenleving en de volksvertegenwoordiging over het oplossend vermogen van dat handelen uiteen. De overheidsaanpak schiet volgens velen tekort. Dat kan het gevoel van dreiging weer versterken en het vertrouwen in politiek en bestuur verminderen. De samenleving lijkt in een permanente staat van onbehagen, chagrijn en agitatie te verkeren.

Maar is er werkelijk sprake van een tsunami aan dreigingen? Is het enkel een gevoel of is het een ervaren werkelijkheid? Belangrijk, ook als die werkelijkheid maar gedeeltelijk waar is: wat zijn dan de oorzaken? Wie is of zijn (hoofd)verantwoordelijk voor het ontstaan van die crises? Is dat de politiek en de bureaucratie op rijks- en/of lokaal niveau, of is het complexer? Wie heeft of hebben de voornaamste verantwoordelijkheid om de gevoelde en/of ervaren problemen aan te pakken en op te lossen?

Acute dreiging

Het gaat hier om acute dreigingen, waarvan de oorzaken overigens lang ondergronds kunnen zijn gebleven en die zich plots vertonen in ieders zicht. Dit acute en indringende karakter brengt maatschappelijke en beleidsmatige onzekerheid met zich mee: dat maakt de aanpak door politiek en overheden lastig. Problemen zijn nauwelijks volgens standaardrecepten op te lossen. Vanwege tijdsdruk en onzekerheid treedt er dan een centralisatie van de beslissingsmacht op, die weer spanningen kan veroorzaken bij medeoverheden en maatschappelijke partijen. Die voelen zich gebruikt als uitvoeringsorganisaties van in dit het geval het rijk.

Veldkennis en het innovatief vermogen van het lokaal bestuur en burgers komen minder tot hun recht. Tegenspraak en inspraak moet voor het ogenblik ingebonden worden en checks and balances ingeperkt worden. Dit heeft op termijn negatieve gevolgen voor de oplossing van problemen, mede doordat in de loop van de tijd irritaties en tegenkrachten groeien.

Naast het mobiliseren van gecentraliseerde doorzettingsmacht kan het creëren van een crisisgevoel helpen om de urgentie van te nemen actie op te voeren en zo steun voor een door een groep gewenste oplossing te verkrijgen. Dat geldt voor politieke bestuurders, volksvertegenwoordigers op centraal en lokaal niveau, voor belangengroepen, media en wetenschappers. Onder druk wordt alles vloeibaar, maar ik krijg er een onaangenaam gevoel bij wanneer in alle haast ideeën worden doorgedrukt en verzet van andersdenkenden wordt genegeerd. Natuurlijk gaat er ook heel veel goed, met name in het antwoord op de uitdagingen.

Bedrijven hebben bijvoorbeeld de coronacrisis door overheidssteun overleefd. Ook de bestrijding van corona is, met kanttekeningen, relatief goed verlopen. De werkloosheid is laag. De kwaliteit van Nederlands bestuur is internationaal gezien hoog. De beoordeling van de eigen persoonlijke toestand van Nederlandse burgers is vergelijkenderwijs nog steeds hoog (Standaard Eurobarometer 2021/2022). Datzelfde geldt voor de beoordeling van de kwaliteit van de publieke dienstverlening, met een positieve score van 89 procent.

Malaisegevoel

Waarom is er dan een malaisegevoel? Met een deel van de bevolking gaat het objectief minder goed en sommigen voelen zich in het bestaan bedreigd. De stijgende kosten van het levensonderhoud – en in het bijzonder de toenemende energiekosten – leiden tot acute problemen voor lagere en middelbare inkomensgroepen. De precariteit van het bestaan wordt weer acuut, met name voor minder zelfredzame burgers. De zoektocht naar wie daarvoor verantwoordelijk is, komt dan als vanzelf boven water. Bij wie berust de verantwoordelijkheid voor het vinden van een oplossing? En waar liggen de oorzaken? Externe oorzaken van (inter)nationale economische, medische, veiligheids-, ecologische aard zijn natuurlijk van belang, zo blijkt uit de voorbeelden. Daarnaast zijn die externe oorzaken en verantwoordelijken altijd handig: dat vermijdt de pijnlijke speurtocht naar persoonlijke verantwoordelijken.

Maar wie zijn verantwoordelijk voor de crises en voor het vinden van een adequate oplossing? Dat lijken nu vooral de uitvoerende politiek en het bestuur te zijn: zie weer de lijst met urgente problemen, vooral na de kindertoeslagaffaire. Dit zijn landelijke voorbeelden, maar ook op lokaal niveau zijn ze te vinden: de asielopvang, de omgang met mensen in de bijzondere bijstand. Lokale uitvoeringsproblemen vloeien op hun beurt vaak voort uit beperkende en ontoereikende bepalingen in de decentralisatiewetgeving en de tekortschietende middelen.

Maar even een pas op de plaats. Bij wie hoort de verantwoordelijkheid voor het vinden van een oplossing? We zijn in de afgelopen decennia naar een voorwaardenscheppende staat gegaan, omdat de bedrijfs matige aanpak van de jaren ‘80 tot bestuursproblemen heeft geleid. Die staat omvat het geheel van overheden en andere instanties bekleed met publiek gezag die randvoorwaarden scheppen voor een ordentelijk maatschappelijk verkeer. Hierbij geeft de samenleving zelf vorm aan de invulling en uitvoering van eigen en gedeelde belangen.

Leidende rol

Bij die voorwaardenscheppende rol hoort ook een systeemverantwoordelijkheid. In het geval van een bedreiging van vitale en strategische delen van samenleving en economie heeft de staat (rijk en medeoverheden) de verplichting om te interveniëren. Ondanks kritiek wordt over het algemeen niet betwijfeld dat de overheid een leidende rol bij de oplossing van problemen moet vervullen. Dat is het grote verschil met de jaren ‘80, toen het heil van het bedrijfsleven en private sectormethoden als het New Public Management werd verwacht. Nu zijn de verwachtingen van de overheidsinterventie hooggespannen.

Met name de systeemverantwoordelijkheid van het rijk komt op de voorgrond te staan wanneer er sneller ingegrepen moet worden. Zie ook de huidige roep om een sterkere interventie van het rijk bij de bestrijding van de bestuurlijke problemen. Dan zie je ook de incorporatie van medeoverheden in regionaal verband om uitvoering te geven aan de gecentraliseerde lijn van aanpak. Vaak is de lokale manoeuvreerruimte via regiovorming en feitelijk afgedwongen uitvoering van rijkstaken beperkt.

Een centralisatie van de besluitvorming in bijvoorbeeld de veiligheidsregio’s – met sterk profilerende burgermeesters/voorzitters als spreekbuis – beperkt de mogelijkheid van een daadwerkelijke democratische controle. Hier lijkt een parallel met het rijk aanwezig. Nu zou gezegd kunnen worden dat dit uniek is voor de coronaproblematiek, maar helaas zien we soortgelijke fenomenen bij overige crises waarbij een lokale dimensie speelt. Maar wat is eraan te doen? Immers, zoals eerder gezegd, door verzand te raken in negativisme wordt een (politiek-bestuurlijk) dreigingsgevoel versterkt. Dan komen we bij wat er bestuurlijk zou kunnen worden verbeterd.

Menselijke maat

Verbeter om te beginnen de interesse van de politiek – zowel van bestuurders als van volksvertegenwoordigers – in de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van beleid, de kwaliteit van wetgeving en in de ambtelijke kwaliteit en de ambtelijke organisatie. Dat betekent meer aandacht en ruimte voor juridische kennis en met name voor de politiek- maatschappelijke implicaties daarvan. Ga als bestuur ervan uit dat behoeften, zelfredzaamheid, wensen en mogelijkheden van burger tot burger kunnen verschillen. Dat betekent dat je niet een standaardprofiel van burgers moet hanteren, maar moet uitgaan van mensen uiteenlopende wensen en mogelijkheden. Dat kan de menselijke maat worden genoemd.

Geef dan ook aan uitvoerders de ruimte om daarop in te spelen. Dit vraagt overigens om een evenwichts oefening, want een focus op onderscheiden behoeften en mogelijkheden van burgers mag de rechtsgelijkheid niet in de weg zitten. Anders krijgt men de kous op de kop bij de rechter. Dat laatste hoeft ook niet wanneer die menselijke maat vorm krijgt in een verbeterde toegang van minder geprivilegieerde burgers tot de overheid. Daar ligt een prachtige taak voor de gemeente, gegeven de nabijheid van de gemeente bij burgers. Dan kunnen ambtenaren een technocratische perceptie van burgers vermijden. Het zijn dan geen te behandelen ‘gevallen’, maar mensen.

Ga niet uit van een gewenst profiel van een bureaucratisch competente en digitaal vaardige burger/klant, die de taal van de overheid spreekt. Die ‘standaard’ burger bestaat niet. Minder bureaucratisch vaardige burgers raken zo het spoor bijster en belanden tussen wal en schip. Om te bouwen aan de acceptatie van overheidsgezag gaat het om de zichtbaarheid van bestuur, het bieden van ruimte aan burgers, ambtenaren en volksvertegenwoordigers en minder om incidenten en mediahypes.

Afstand

De muur van afstand tussen overheid en burger moet gesloopt worden. Dit betekent ook dat er meer ambtenaren bij moeten komen; ambtenaren met toegesneden competenties. De groei bij gemeenten en rijk is sinds enkele jaren weer ingezet.

Deze breuk met het beleid van de afgelopen decennia is goed. Maar het is wel van belang dat dit nieuwe personeel op dat contact met burgers is gericht en de eerdergenoemde vaardigheden bezit. Daarnaast, leg op landelijk en gemeentelijk niveau bij de crisisbestrijding en oplossing van complexe interbestuurlijke maatschappelijke vraagstukken niet te veel de beslissingsmacht bij een beperkt aantal kernactoren. Probeer juist de democratische verantwoording te borgen ter behoud van het politiek en maatschappelijk draagvlak.

Naast kritiek op falend overheidsoptreden zijn ook de verwachtingen van burgers over de overheid hooggespannen, maar die verwachtingen leiden bij minder zelfredzame burgers tot teleurstelling en soms ook tot wantrouwen. Overigens: ook meer zelfredzame burgers kunnen in de problemen komen vanwege de toegenomen complexiteit van het bestuurlijk bestel en van het beleids- en regelstelsel.

Vanuit dezelfde achtergrond is het interessant na te gaan of die verminderde bureaucratische competentie ook opgaat voor het ambtenarenapparaat. Doe dus aan verwachtingsmanagement: hoe meer je belooft en dat niet waarmaakt hoe minder vertrouwen wordt gewekt en hoe meer gevoelens van onbetrouwbaarheid ontstaan.

Last but not least: waak ervoor burgers vanuit de politiek in alles te plezieren. Spreek soms ook tegen. Maar uitleg, onderbouwing en verantwoording van daden is dan wel essentieel. Dat betekent burgers serieus nemen, maar niet in alles tegemoetkomen. Dat geldt voor elk overheidsoptreden. Neem bij de oplossingen van crises en problemen elkaar als overheden en maatschappelijke partijen serieus en probeer onderling vliegen afvangen te vermijden: united we stand en divided we fall.

Probeer op landelijk en gemeentelijk niveau bij de crisisbestrijding en oplossing van complexe maatschappelijke vraagstukken niet te veel de beslissingsmacht bij een beperkt aantal kernactoren te beleggen, maar juist de democratische verantwoording te borgen ter behoud van het politiek en maatschappelijk draagvlak.