Goede bedoeling centraal

Bij falend overheidsbeleid wordt vaak opgeroepen tot een nieuwe bestuurscultuur. Als ‘die cultuur’ nou maar verandert dan gaat het allemaal beter. Doelen die erachter schuil gaan zijn waardevol: openheid en eerlijkheid, feiten waarderen, hoor en wederhoor en checks en balances. Als we cultuur definiëren als patronen in houding en gedrag van mensen dan weten we dat verandering in structuur vaak een voorwaarde is om een bepaalde cultuur echt te veranderen. Maar daarvoor moet er ook een cultuur zijn die dat mogelijk maakt. Kip en ei dus. Begin eens met een betere toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, stelt Han Polman.

De patronen die zichtbaar worden bij in het oog springende landelijke beleidsaffaires zijn op alle niveaus van het openbaar bestuur herkenbaar. Een belangrijke aanleiding voor de komende parlementaire enquêtes naar de kinderopvangtoeslag en de aardgaswinning, is dat er goede bedoelingen konden zijn (fraudebestrijding, schadetoekenning) maar de uitvoering in de praktijk ernstig spaak liep. Pas achteraf bleek dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur als algemeen overheidskader met voeten werden getreden. De vraag is of het affaires werden omdat de cultuur waarbinnen de beleidsopgaven worden uitgevoerd niet goed is. Of dat de systemen zelf zijn achterhaald, omdat ze onvoldoende zijn berekend op complexe vraagstukken.

Bij grote maatschappelijke opgaven zijn veel organisaties onderling van elkaar afhankelijk: diverse overheden, (onderdelen van) departementen en uitvoeringsorganisaties die elk een andere rol in ‘de keten’ of ‘het netwerk’ hebben met ieder eigenstandige doelen, taakstellingen en verantwoordelijkheden. De scherpe omlijning van de eigen rol en de vertaling daarvan in gedetailleerde regels leiden tot risicomijding en schotten tussen organisaties en domeinen. Lijdelijkheid ligt dan op de loer: als er al een ongemakkelijk gevoel is dat het probleem niet rechtvaardig en effectief wordt aangepakt, wordt dat verdragen omdat aan de eigen taak is voldaan en de verantwoordelijkheid kan worden doorgeschoven naar andere onderdelen, organisaties of functionarissen.

Deze cultuurpatronen van goede bedoelingen en lijdelijkheid zijn herkenbaar binnen en tussen alle bestuurslagen in het openbaar bestuur, zowel bestuurlijk als ambtelijk. Ik zie twee belangrijke verklaringen voor een bestuurscultuur van lijdelijkheid en wegkijken en daaraan gerelateerd de verbetermogelijkheden. Namelijk: een betere toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de organisatie en werkwijze van (interbestuurlijk) organiseren en samenwerken.

Discriminatie

Laat ik beginnen bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire is er terecht hernieuwde aandacht voor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die worden in praktijk vooral juridische vertaald. Dat is erg eenzijdig; het doorleven en toepassen als leidend principe zou de essentie moeten zijn voor ambtenaren, bestuurders en politici bij de wijze waarop de overheid voor burgers bindende besluiten voorbereidt, uitvoert en corrigeert. Een van de vervolgacties naar aanleiding van de kinderopvangtoeslag affaire was het onderzoek van PWC over de Fraude Signalering Voorziening (FSV) dat eind vorig jaar verscheen. Het rapport geeft een schrijnend beeld hoe het in de periode 2013- 2019 fors uit de hand is gelopen bij één van de toegepaste applicaties van de Belastingdienst; mensen werden onder meer ten onrecht als fraudeurs gestigmatiseerd met alle gevolgen van dien. Gedupeerden hebben inmiddels aangifte gedaan van discriminatie als gevolg van etnisch profileren.

Volgens Amnesty zijn mensenrechten geschonden. Op zoek naar beoordelingskaders eindigt het PWC-rapport waarmee eigenlijk elke overheid haar werk zou moeten beginnen: de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en andere onderliggende beginselen van elk bestuursorgaan. Het gaat daarbij onder meer om de beginselen van motivering, evenredigheid, zorgvuldigheid, rechtsbescherming en privacy.

Het motiveringbeginsel schrijft voor dat overheden hun besluiten goed moet motiveren: de feiten moeten kloppen en de motivering moet logisch en begrijpelijk zijn voor burgers, bedrijven en instellingen. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat je er als overheid voor moet waken dat de lasten of nadelige gevolgen van een overheidsbesluit voor een burger of organisatie niet zwaarder zijn dan het algemeen belang van het besluit zelf. Bij het zorgvuldigheidsbeginsel gaat het om de wijze waarop onafhankelijkheid wordt gewaarborgd en vooringenomenheid wordt voorkomen.

Maar ook dat de voorbereiding van uitvoering van besluiten er een correcte behandeling van feiten en belangen plaatsvindt. Een goede toepassing van het beginsel van rechtszekerheid waarborgt dat regels zo worden toegepast dat burgers weten waar ze aan toe zijn. De privacybeginselen ten slotte, stellen onder meer dat bij de opslag van persoonsgegevens sprake moet zijn van doelbinding. Dat wil zeggen dat moet worden bepaald en omschreven waarom en waar informatie voor wordt bewaard en toegepast.

Eenzijdige blik

Als deze kaders vooraf waren gesteld en ernaar was gehandeld in beleid en uitvoering had dat veel leed kunnen besparen. Dat vraagt dus niet alleen een juridische vertaling van die beginselen maar juist ook organisatorisch, bestuurlijk en in het informatiebeleid. Ook bij het ontwerpen en toepassen van allerlei applicaties door de overheid is het van grote betekenis de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als kader te hanteren. Dat vraagt een bestuurscultuur waarin hiervoor ruimte wordt geboden en breder wordt afgewogen en verantwoord dan louter bedrijfsmatig (zie ook het ROB advies: Sturen of gestuurd worden, 2021).

Het doorbreken van deze eenzijdige blik op alleen de eigen bedrijfsmatige doelstellingen stelt eisen aan de bestuurscultuur van niet alleen uitvoeringsorganisaties van de (rijks) overheid. Voor alle overheden zou het vanzelfsprekend moeten zijn om in eigen huis te toetsen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn geïnternaliseerd; bij bestuur, beleid en uitvoering en het voorkomen van wegkijken bij uitwassen van eigen besluiten. Dat vraagt ook kordaatheid in het oppakken van mogelijke misstanden waar de oorzaak bij andere organisaties ligt. Hoe hebben bijvoorbeeld gemeenten gereageerd op signalen van burgers die bij de kinderopvangtoeslag tussen de deur kwamen? Was er bij de schuldhulpverlening een cultuur om open en veiligheid iets met signalen te doen en niet louter te verwijzen naar de Belastingdienst? Is tijdig intern ambtelijk en bestuurlijk opgeschaald en actief extern contact gelegd met rijksdiensten en verantwoording gevraagd?

Elke overheidsorganisatie kan meteen aan de slag. Bijvoorbeeld met een programma waarbij de algemene beginselen als leidend principe worden vertaald naar wat dat concreet betekent in houding en gedrag voor ambtenaren, bestuurders en politici. Er hoeft dus niet gewacht te worden op de resultaten van de staatscommissie rechtsstaat die nog in de nadagen van het vorige kabinet is aangekondigd. Eerder wees de Raad voor het Openbaar Bestuur erop dat de rechtstaat alleen zijn functie kan vervullen als er sprake is van een levendige rechtstatelijke cultuur, waarin alle spelers de waarden daarvan onderschrijven en zijn spelregels volgen. In dat advies zijn concrete suggesties gedaan voor een rechtstaat agenda op elk niveau van het openbaar bestuur (Een sterkere rechtsstaat, 2020).

Wegkijken

Om een bestuurscultuur van wegkijken en lijdelijkheid te voorkomen is apart aandacht nodig voor de organisatie en wijze van samenwerking tussen organisaties. Immers, in die gevallen kan vaak makkelijk naar een andere organisatie worden verwezen waarom iets niet goed gaat. De verantwoordelijkheid wordt dan snel elders gelegd. In de organisatie, werkwijze en bestuurscultuur van samenwerken kunnen randvoorwaarden worden ingebouwd om dat zoveel mogelijk te voorkomen. Ook daarbij helpen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, niet alleen bij de toetsing van voorgenomen bindende besluiten maar als richtinggevend kader voor het ontwikkelen van beleid en samenwerkingsafspraken.

Bij de doelstellingen in het fysieke domein zijn veel organisaties betrokken en van elkaar onderling afhankelijk bij het realiseren van maatschappelijke opgaven die ook nog eens sterk onderling met elkaar samenhangen, zoals bij klimaat, stikstof, energie en woningbouw. Dat geldt ook voor doelstellingen in het sociale domein waar afzonderlijke doel- en taakstellingen en verantwoordingslijnen van verschillende organisaties vaak een effectieve aanpak in de weg staan, bijvoorbeeld bij de organisatie van jeugdzorg en jeugdbescherming waar de sociale en justitiële werelden elkaar niet vanzelf vinden.

Voor sommige opgaven worden binnen het openbaar bestuur taakgerichte werkwijzen samengebundeld in tijdelijke programma’s en projecten. Daarbij wordt gewerkt aan gezamenlijke doelstellingen en resultaten waarin niet de eigen doelstellingen binnen de eigen organisatiegrenzen maar de gezamenlijke opgaven centraal staan. Daar wordt een bestuurscultuur gestimuleerd waarin het gezamenlijke beoogde resultaat leidend is en men elkaar niet vrijblijvend aanspreekt op gezamenlijke inzet, in plaats een oriëntatie op specifieke taakstellingen en ‘afrekeningen’ van afzonderlijke organisaties.

Een voorbeeld van een betere gemeenschappelijke inzet zijn sommige regiodeals die in de afgelopen jaren tussen het vorige kabinet en regio’s zijn gesloten en waarmee het huidige kabinet wil voortgaan. Een ander voorbeeld is het interbestuurlijke programma Wind in de Zeilen tussen het rijk en Zee land als reactie en compensatie op het onverwachte niet doorgaan van de vesting van een nieuwe Marinierskazerne. Kenmerk van dergelijke programma’s zijn: gebiedsgericht, gezamenlijke interbestuurlijke teams, over organisatiegrenzen heen elkaar aanspreken op gezamenlijk resultaat, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Wegkijken en lijdelijkheid krijgen zo weinig kans.

Lessen

Enkele lessen kunnen inmiddels wel getrokken worden. Het goede gezamenlijke gesprek vooraf over de gezamenlijke centrale en decentrale doelstellingen voeren. Dat klinkt als een open deur maar wordt in onze bestuurscultuur toch vaak overgeslagen. Onderdelen van de overheid en maatschappelijke organisaties worden al snel geconfronteerd met sectoraal geformuleerde taakstellingen en verplichtingen voor verticale verantwoording; in het eigen domein, richting het eigen bestuur, de eigen afdeling en het eigen departement. Degene die aan de financiële knoppen zit heeft daarin doorgaans de meeste macht. En degenen die van dat geld afhankelijk zijn hebben niet vaak de moed of de kracht om het goede gesprek af te dwingen.

Een goed gesprek voorafgaand aan de architectuur van de aanpak van opgaven moet ook gaan over de vraag welke rol in welke fase betrokken organisaties van elkaar verwachten en hoe ze elkaar daarin kunnen versterken. Het gesprek vooraf over de gewenste rol kan de acceptatie, het gezag en daarmee de effectiviteit van de afgesproken rollen in de aanpak vergroten.

Hoewel we een relatief klein land zijn is de diversiteit in regio’s groot, zowel ruimtelijk- economisch als sociaal-economisch. In de Nederlandse bestuurscultuur wint het streven naar eenduidigheid, eenheid en gelijkheid het vaak van ruimte voor verschil, maatwerk en eigenheid. Terwijl dat laatste zo nodig is voor het bereiken van doelen in de praktijk en het bevorderen van herkenbaarheid en draagvlak bij direct betrokkenen. In dat verband is het voor de grote fysieke opgaven belangrijk dat een gebiedsgerichte aanpak vorm krijgt. Met hulp van de provincies kan de diversiteit van regio’s als kracht worden gebruikt: de verschillende doelstellingen maken op het regionale niveau het meeste kans elkaar te versterken en te verbinden. En een gebiedsgerichte aanpak is ook een randvoorwaarde omdat de overheid afhankelijk is van de kennis, betrokkenheid en draagvlak van inwoners en bedrijven op dat niveau.

Voorkomen lijdelijkheid

Daarnaast zou het helpen wanneer de bestuurscultuur meer ruimte geeft aan gemeenschappelijke democratische verantwoording bij gezamenlijke opgaven. Die openbare gemeenschappelijke verantwoording kan worden gericht op wat betrokken overheden, organisaties en instellingen ieder afzonderlijk en met name gezamenlijk bijdragen aan het beoogde maatschappelijke resultaat. En welke lering daaruit wordt getrokken voor de wijze van samenwerken.

Een bestuurscultuur waar open en eerlijk in een veilige omgeving kan worden gereflecteerd op de eigen en andermans bijdrage is niet vanzelfsprekend. Iedereen kan bijdragen aan zo’n bestuurscultuur, in welke rol of verantwoordelijkheid ook. Dat geldt voor politici, bestuurders en ambtenaren van elke bestuurslaag. Het stelt eisen aan houding en gedrag en vraagt voortdurend onderhoud. Het kan structurele misstanden voorkomen. Positiever geformuleerd: de goede bedoeling centraal en lijdelijkheid voorkomen.