Essay: 500-gramsregel coffeeshops achterhaald

Op 21 februari 2017 stemde een meerderheid van de Tweede Kamer in met een initiatiefwetsvoorstel van D66 om gedoogde hennepteelt voor coffeeshops mogelijk te maken. Wanneer deze wet in werking treedt, zullen henneptelers met een gedoogvergunning onder bepaalde voorwaarden cannabis kunnen produceren voor coffeeshops.

Een paar van die voorwaarden zijn al bekend. Zo worden cannabistelers belastingplichtig en moet de teelt aan bepaalde eisen voor de volksgezondheid voldoen. Daarbij mogen burgemeesters zelf vaststellen wat een redelijke handelsvoorraad voor een gedoogde coffeeshop is. In het licht van de nieuwe situatie is het zinvol om de gedoogvoorwaarden voor coffeeshops eens nader onder de loep te nemen. Het gedoogbeleid voor coffeeshops trad in 1994 in werking. De voorwaarden waaronder coffeeshops worden gedoogd zijn opgenomen in de Aanwijzing van de Opiumwet.

In eerste instantie ging het om vier gedoogvoorwaarden die bekend staan als de AHOJ-criteria: A (geen affichering), H (geen harddrugs), O (geen overlast, geluidshinder, vervuiling, parkeeroverlast, rondhangende klanten) en J (geen jeugdigen). In 1996 kwamen daar in de vorm van de G (geen groothandelshoeveelheden) twee nieuwe voorwaarden bij: de hoeveelheid die een klant mag kopen werd vastgesteld op maximaal 5 gram per dag en de toegestane handelsvoorraad in coffeeshops op maximaal 500 gram.

Als coffeeshops hun producten in de toekomst moeten inkopen bij gedoogde telers heeft dit grote gevolgen voor hun inkooppraktijk en bedrijfsvoering. In dit kader is het interessant om in te zoomen op de totstandkoming van de maximering van de handelsvoorraad. Wat zijn de gevolgen van deze gedoogvoorwaarde in de praktijk en wat was het beoogde effect?

Achterdeur
Het gedoogbeleid stelt geen grenzen aan de bezoekersaantallen, omzet, winst of totale omvang van een coffeeshop. Veel coffeeshops verkopen per dag meer dan 500 gram hasj en wiet. De in de zaak maximaal toegestane handelsvoorraad van 500 gram wordt vaak meermaals per dag aangevuld. Dat gebeurt via de ‘achterdeur’.

Het gaat hier om het illegale deel van de coffeeshop: de inkoop, het vervoer en de opslag van wiet en hasj zijn strafbaar. Om het risico te spreiden hebben coffeeshops vaak stashes (voorraadplekken) waar zij enkele (tientallen) kilo’s wiet en hasj bewaren. Een coffeeshop koopt zijn cannabisproducten in op de illegale markt, en is afhankelijk van ‘wat er voorbij komt’. Afspraken met leveranciers van cannabis zijn vaak niet te maken.

Een coffeeshop heeft een voorraad van meerdere dagen of weken nodig voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Bij het verwerken en aanvullen van de handelsvoorraad lopen medewerkers grote risico’s. Niet alleen omdat het strafbaar is, maar ook vanwege de overvalgevoeligheid.

Vreemde situatie
Het is een vreemde situatie, vinden niet alleen veel coffeeshopexploitanten, maar ook politici, burgemeesters, beleidsmakers, politiemensen, officieren van justitie en rechters. Toch gaat het al jaren zo. Deze situatie hoort bij het gedoogbeleid. De gedoogde situatie werkt alleen als coffeeshops erop kunnen vertrouwen dat justitie niet actief op zoek gaat naar deze stashes. Maar met politie-invallen op voorraadplekken en verwerkingslocaties van verschillende coffeeshops staat deze gedoogsituatie sinds 2007 onder druk.

Dat begon met invallen bij coffeeshop Checkpoint in Terneuzen. Bij de Zeeuwse shop ging dagelijks 10 tot 12 kilo hasj en wiet over de toonbank. Aan de achterdeur kwam Checkpoint steeds meer in de knel. De exploitant vertelde in een interview: ‘Graag zagen we dat de maximaal toegestane winkelvoorraad zou mogen worden verhoogd van 500 gram naar onze dagomzet, die ruim 20 keer zo hoog lag. Dat zou alles een stuk veiliger maken voor onze medewerkers (…) Nog liever zouden we zelf gaan kweken. Met zelf gekweekte wiet zouden we een constante kwaliteit kunnen garanderen. Daarom hebben we in 2006 bij de gemeente een gedoogvergunning aangevraagd om zelf te mogen kweken.’

De burgemeester van Terneuzen legde het verzoek van Checkpoint naast zich neer. Wel deed hij samen met een groot aantal andere burgemeesters een oproep om deze zogenoemde achterdeurproblematiek op te lossen. Met het manifest ‘Joint Regulation’ riepen tientallen burgemeesters de overheid in 2014 op om experimenten toe te staan met de productie en aanvoer van cannabis naar coffeeshops. De minister van Veiligheid en Justitie liet echter meermaals weten niets te zien in dit soort experimenten. De politie bleef ondertussen invallen doen op voorraadplekken van gedoogde coffeeshops. In de rechtszaal leiden deze justitiële onderzoeken naar de voorraden inmiddels tot een serieuze slag om de achterdeur.

Trendbreuk
Rechters stellen dat justitie na al die jaren van gedogen niet zomaar een onderzoek naar de achterdeur kan starten zonder duidelijke aanleiding. Dat is een trendbreuk ten opzichte van de meer passieve opstelling van justitie in het verleden. Meerdere rechters verklaarden het Openbaar Ministerie in verschillende rechtszaken over de achterdeur niet-ontvankelijk, in navolging van het Checkpoint-arrest van 2 juli 2013. De rechters deden dit omdat het Openbaar Ministerie in de betreffende zaken niet duidelijk kon maken waarom zij een onderzoek naar de betreffende coffeeshops was gestart.

De vervolging is dan onverenigbaar met beginselen van goede procesorde, waaronder rechtszekerheid, evenredigheid, zorgvuldigheid en het verbod van willekeur. Het bezit van een handelsvoorraad is weliswaar verboden, maar is tevens onoverkomelijk voor het exploiteren van een coffeeshop, redeneren de rechters.

‘Wat de verdachte verweten wordt, komt in feite neer op het op economisch verantwoorde wijze exploiteren van een coffeeshop’, zegt een van de rechters letterlijk. ‘Het is niet mogelijk om het aanbod en de kwaliteit te waarborgen zonder te kunnen beschikken over een externe voorraad waarmee de handelsvoorraad in de winkel kan worden aangevuld’, stelt een andere rechter. In april buigt het Gerechtshof Den Bosch zich over de zaak Checkpoint, die inmiddels al twee keer door de Hoge Raad naar het hof is terugverwezen. Het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht blijven worstelen met de vraag of justitie op de achterdeur van de coffeeshops mag ‘jagen’.

In de praktijk leidt de 500-gramsregel dus voor veel betrokken partijen tot onwerkbare situaties. Het roept de vraag op wat de bedoeling van deze gedoogvoorwaarde was en waar die vandaan komt. Van 1994 tot 1998 werd Nederland geregeerd door het eerste Paarse kabinet. D66 leverde indertijd de ministers voor justitie (Sorgdrager) en volksgezondheid (Borst).

Hooggespannen
Omdat de legalisering van cannabis in het verkiezingsprogramma van D66 stond, waren de verwachtingen in binnen- en buitenland hooggespannen toen in september 1995 de ‘Paarse Drugsnota’ verscheen. Met name vanuit Frankrijk was er al vaker forse kritiek geuit op het gedoogbeleid. Coffeeshops zouden jongeren aanzetten tot drugsgebruik en export van cannabis naar Frankrijk stimuleren. De Franse minister-president Chirac noemde Nederland daarom een ‘narco-staat’.

Om tegemoet te komen aan de Franse kritiek op het drugstoerisme, stelde de Drugsnota voor om de toegestane verkoop vanuit coffeeshops te beperken tot 5 gram per klant. Daarmee voldeed Nederland aan de verplichting van het Schengen Akkoord om grensoverschrijdende effecten van een afwijkend softdrugsbeleid zoveel mogelijk tegen te gaan. Er werd vanuit gegaan dat de maatregel geen gevolgen zou hebben voor Nederlandse coffeeshopklanten. Tegelijkertijd werd voorgesteld om de toegestane handelsvoorraad in coffeeshops te beperken tot enkele honderden grammen.

De interbestuurlijke Taskforce veiligheid en verslavingszorg (commissie-Van Dijk) stuurde de Tweede Kamer enkele dagen voor het debat over de Drugsnota (maart 1996) een tussentijdse rapportage met het advies om de handelsvoorraad op 500 gram vast te stellen. Hoewel het rapport zeer summier is op dit punt, valt uit de tekst af te leiden dat er toen ook al coffeeshops waren met een grotere dagomzet. Gezien de in de toekomst te verwachten omzet van de doorsnee coffeeshops leek een maximum voorraad van 500 gram ‘realistisch’. ‘Alhoewel een hoeveelheid tussen 500 gram en 1 kilo evenmin op bezwaren zou stuiten.’

Handjeklap
Een van de commissieleden uit die tijd verklaart in 2017 dat er geen diepgravende berekeningen achter zitten, ‘hooguit de inschatting dat een gemiddelde coffeeshop zoiets per dag zou omzetten. Men heeft vaak het idee dat beleidsambtenaren allerlei ingewikkelde overwegingen over dit soort zaken hebben gehad, maar in de praktijk kwam het vaak neer op handjeklap en uitruil van belangen, waarbij ook meewoog dat de Justitie-ambtenaren nog een enigszins verdedigbaar standpunt voor hun minister eruit wilden slepen en de volksgezondheidsmensen er vanuit gingen dat op den duur de wal toch wel het schip zou keren.’

Uit een bestudering van de uitgeschreven teksten van het Tweede Kamer debat van 18 maart 1996 blijkt dat politici zich ervan bewust waren dat er grote verschillen in omzet tussen coffeeshops waren. D66’er De Graaf stelde daarom voor om de term ‘redelijke handelsvoorraad’ te gebruiken en de hoeveelheid aan de lokale overheden over te laten. Korpsbeheerders wilden echter een eenduidige norm die net als de andere gedoogregels in de Aanwijzing van de Opiumwet kon worden opgenomen. En zo geschiedde.

Met de 500-gramsregel kon de omzet van coffeeshops in toom worden gehouden. Het idee was dat het drugstoerisme zou afnemen (vanwege de maximale verkoop aan klanten van 5 gram) en dat coffeeshops met grote omzetten daardoor zouden verdwijnen. Waar indertijd geen rekening mee werd gehouden, is dat de omzetten van coffeeshops zouden kunnen groeien door een sterke afname van het aantal cannabisverkooppunten en een toename van het aantal consumenten.

Volgens de Paarse Drugsnota gebruikten 675.000 Nederlanders halverwege de jaren ’90 geregeld cannabis. Er werd uitgegaan van 900 illegale cannabisverkooppunten, zoals cafés, videotheken, fitnesszalen en woonhuizen. Het aantal gedoogde coffeeshops werd geschat op 1.100 à 1.200. In 2017 zijn er nog 558 gedoogde coffeeshops in Nederland. Volgens schattingen koopt 30 tot 45 procent van de consumenten cannabis in het illegale circuit. Het aantal mensen dat geregeld cannabis gebruikt werd in 2015 geschat op 780.000. Met andere woorden: in twintig jaar is het aantal klanten per coffeeshop enorm toegenomen, terwijl de toegestane handelsvoorraad gelijk is gebleven. Daarbij is de aanname dat het coffeeshoptoerisme zou verdwijnen vanwege de 5-gramsregel geen feit geworden.

De ontstaansgeschiedenis van de 500-gramsregel toont aan dat deze gedoogvoorwaarde gebaseerd is op willekeur. De praktijk laat zien wat de gevolgen kunnen zijn als logica achter een gedoogvoorwaarde ontbreekt en deze onvoldoende aansluit bij de realiteit. De maximering van de handelsvoorraad leidde tot onwerkbare situaties voor alle betrokken partijen: organisatorische kunstgrepen bij de bevoorrading van coffeeshops, risico’s voor medewerkers die werkzaam zijn aan de achterdeur, opsporingsdiensten die een oogje dicht moeten knijpen, geldverslindende en langslepende rechtszaken.

De 500-gramsregel is een onwerkbaar gedrocht. Het is alleszins redelijk om deze regel los te laten. Maar het heeft ook weinig zin om burgemeesters verantwoordelijk te maken voor het vaststellen van een ‘redelijke’ handelsvoorraad. Wanneer de inkoop van een coffeeshop volledig transparant plaatsvindt, is het onnodig om de handelsvoorraad te maximeren. Waarom laten we dat niet aan de ondernemers zelf over?

Nicole Maalsté (1966) is publicist, onderzoeker en adviseur en mede-eigenaar van het projectenbureau Acces Interdit. Met haar expertise over drugsgerelateerde vraagstukken ondersteunt zij overheden, advocaten, journalisten en politici.