Eindeloos procederen

Vooral civielrechtelijke zaken duren lang

Al in 1992 kocht Den Bosch na een conflict met projectontwikkelaar Stienstra, dat in 1971 begon, voor 80 miljoen gulden een schadeclaim af van 255 miljoen gulden (inclusief rente). Had de gemeente 255 miljoen moeten betalen, dan was de stad ‘onherroepelijk failliet’ gegaan, meldden media destijds. John Olivier, oprichter en voorzitter van de Vereniging voor Juridische Kwaliteitszorg, memoreert de zaak als voorbeeld van onvoldoende leervermogen van gemeenten in het wegen van procesrisico’s.

‘Gemeenten, houd daar rekening mee, inclusief wettelijke rente, en vraag daarom om een second opinion bij dit soort zaken. De gemeente Den Bosch ging ons voor.’ Onvoldoende leervermogen kan flink in de papieren lopen en gaat ten koste van maatschappelijke uitgaven, zoals korten op Wmo en jeugdzorg. ‘Het is weggegooid geld’, oordeelt Olivier, die 40 jaar gemeentejurist was bij de gemeente Leiden.

Civielrechtelijke zaken zijn soms de grote klappers, zegt hij. Die procedures duren lang. In het bestuursrecht zijn juist maatregelen genomen om de doorlooptijd van zaken te beperken. ‘Dat is minder in het civielrecht, want daar is de rechter ‘lijdelijk op de procesgang’. De bestuursrechter is actiever en vraagt aan partijen of zij voortgang kunnen maken. In het civielrecht is ook een verplichte procesvertegenwoordiging met advocaten.’ Vooral middelgrote en kleine gemeenten beschikken niet altijd over goede ‘civilisten’, weet Olivier. Bij grote gemeenten is dat anders, want die hebben ook advocaten in loondienst.

Procestijger
Een goede advocaat houdt de gemeente een spiegel voor, zegt Olivier. ‘“ik kan uitprocederen, maar adviseer je om nu te schikken”. Die verplichting heeft een advocaat. Regel 5 van de gedragsregels is: de advocaat dient voor ogen te houden dat een regeling in der minne veelal de voorkeur verdient boven een proces. Die opdracht ligt bij de advocaat.’ Olivier kan niet beoordelen of dit in Vijfheerenlanden en Amersfoort voldoende aan de orde is geweest.

‘Beide partijen spreken van schikkingspogingen, maar dat zie je niet in de rechtelijke uitspraak, want dat blijft vertrouwelijk.’ Als een gemeente bij een procedure wordt betrokken, dient zij met zorg een advocaat uit te kiezen die past bij het profiel van de gemeente, vindt hij. ‘Er is geen aanbestedingsverplichting voor het kiezen van een advocaat. Gemeenten hebben daarin volledig de vrije hand. Wil je een procestijger of een advocaat met meer oog voor een efficiënte afdoening van het geschil? Kijk dan naar de aard van het geschil. De keuze wordt veelal niet met zorg gemaakt, want die kennis over de advocatuur is vaak niet aanwezig.’

In het kader van de accountantscontrole vraagt de accountant altijd om een legal opinion: wat zijn de juridische risico’s om in de jaarrekening te verdisconteren? ‘Een uitgelezen moment voor een second opinion over een zaak die al enkele jaren loopt’, stelt Olivier. ‘Maar dat gebeurt niet en dat heeft met kwaliteit te maken. Soms is het ook ongemakkelijk ten opzichte van de advocaat die het proces doet.’ Daarbij was voor 2002 het aanspannen van een procedure een raadsbesluit, maar sinds het dualisme gaat het college over privaatrechtelijke besluiten. ‘Dat helpt niet, er is minder debat over. Prestige of persoonlijke wrevel van een wethouder kunnen een rol spelen bij de schikkingsbereidheid van een gemeente.’

Verder is de claimcultuur bij gemeenten binnengekomen. ‘Vroeger was het not done om tegen een gemeente te procederen, maar die schroom is verdwenen, zeker bij projectontwikkelaars. Het gaat allemaal om contracten.’ Als een gemeente schadeplichtig is uit hoofde van een onrechtmatige daad, komt er een andere speler om de hoek kijken: de verzekeraar. ‘Als de gemeente aansprakelijk is, zijn ze verplicht dat te melden bij de aansprakelijkheidsverzekeraar. De gemeente kan dan niets doen zonder overleg op straffe van het wegvallen van de polisdekking.’ Daarbij heeft de verzekeraar zijn eigen advocaten. De hele processtrategie ligt dan bij hen. De zaak is dan eigenlijk uit je handen.’

Uitzonderlijk
‘Mijn ervaring is dat de meeste zaken in het bestuurs-/arbeidsrecht niet lang duren’, zegt advocaat Jan Blanken van advocatenkantoor Capra. ‘90 procent van de zaken wordt geschikt. Soms hebben beide partijen belang bij een gerechtelijke uitspraak, bijvoorbeeld als er geen overeenstemming is, zelfs na mediation. Soms liggen zaken principieel.’ Het gaat om arbeidsrechtprocedures met ambtenaren of zaken rond de Wet openbaarheid bestuur of de Algemene Verordening Gegevensbescherming, soms ook om overheden onderling, aldus Blanken. De langstlopende zaak die hij heeft meegemaakt viel nog onder het oude ambtenarenrecht en duurde ‘een jaar of drie of vier’. Het publieke arbeidsrecht voor ambtenaren geldt pas sinds 1 januari 2020. ‘Nu zitten we meer bij de geschillencommissie en kantonrechter, soms gaat het tot het gerechtshof, misschien straks één bij de Hoge Raad.

Maar lange geschillen tussen werkgever en werknemer zijn uitzonderlijke situaties.’ Naar de ervaring van Blanken leren gemeenten wel van elkaar. ‘Ze streven ernaar in overleg tot een oplossing te komen. Dat gebeurt wel of niet bij mediation. Soms vindt in bezwaarzaken ook eerst mediation plaats. Af en toe mislukt dat en dan kunnen ervaringen van andere gemeenten wel een rol spelen.’ Wat ook meespeelt in het streven om tot een oplossing te komen is dat gemeenten graag de reputatie van ‘goed werkgever’ hebben.

‘Een goede, redelijke oplossing is over het algemeen het uitgangspunt, vaak via een vaststellingsovereenkomst. ‘Als het niet lukt, dan zijn er andere middelen. Daar zit niet zoveel verschil tussen in overheidsland.’ Blanken heeft nooit de ervaring gehad dat een gemeente een ambtenaar maar ‘lastig’ vindt en hem weinig gunt. ‘Een schikking moet uitlegbaar zijn, ook politiek en naar buiten toe. Soms worden er eisen gesteld, waar een werkgever niet aan kan en wil voldoen. Toch is het uitgangspunt: zo snel mogelijk oplossen.’

Nette oplossing
Voorheen was er de ontslagvergoeding en nu is er het wettelijke recht op een transitievergoeding voor een ontsla gen ambtenaar. De billijke vergoeding komt minder vaak voor, weet Blanken. ‘Het is vooral de bovenwettelijke uitkering, waar de gemeente verantwoordelijk voor is en dat kan in de papieren lopen. In het nieuwe systeem kan dat soms een cumulatie tot gevolg hebben. Het gaat dan om de bovenwettelijke uitkering plus een vergoeding daarbovenop. Bij verschillende ontslaggronden kunnen de financiële consequenties aanmerkelijk verschillen.

Het maakt nogal wat uit of sprake is van ernstige verwijtbaarheid of van verstoorde arbeidsverhoudingen. Gemeenten zoeken naar de beste, meest reële oplossing, meestal wordt er geschikt. Over het algemeen zijn gemeenten daar wel ruimhartig in. Bij een integriteitsschending zal een gemeente niet snel bereid zijn een vergoeding te betalen. Uiteraard wordt een kosten-batenafweging gemaakt. Allerlei factoren spelen dan een rol. Een minnelijke regeling moet uitlegbaar zijn. Zorgvuldigheid is dan ook van groot belang. Ook bij advisering staat steeds centraal: kom met nette oplossingen, rekening houdend met alle belangen.’

‘Vahstal kleeft aan het behang’
In 2016 verscheen het boek ‘Vahstal versus Amersfoort, kroniek van dertig jaar strijd’ van journalist Miro Lucassen over het conflict tussen bouwer en projectontwikkelaar Hans Vahstal en de gemeente Amersfoort. Begin jaren ’80 wist Vahstal van uitbreidingsplannen van de gemeente. Hij wilde een positie krijgen en kocht een paar weilanden bij de stad. ‘De toenmalige wethouder was daar niet van gediend: zo doen wij dat niet in Amersfoort. Met de belofte dat hij later een project mocht doen op die gronden heeft Vahstal zijn contracten met de boeren toen opgezegd. Een paar jaar later bleek dat andere bouwers toch het land mochten bebouwen. De gemeente kwam zijn belofte niet na. Dat zette kwaad bloed bij Vahstal’, vertelde Lucassen destijds.

‘De ambtelijke tegenstand was groot. Een uitdrukking was: Vahstal kleeft aan het behang. Compensatietrajecten waren lang en hem werd niets gegund.’ Eind 2020 was de eindbeslissing in een arbitragezaak dat de gemeente Vahstal heeft benadeeld en aansprakelijk is voor de gevolgen. Een nog te bepalen schadevergoeding kan, mede door de wettelijke rente, oplopen tot ruim 25 miljoen euro. Het bindend advies verraste het college, maar het heeft het potje voor risico’s en specifiek voor claims de laatste jaren al flink aangevuld. Er lopen nog twee andere juridische trajecten. Het college zal binnenkort de vervolgstappen bepalen en kan dan kiezen uit drie mogelijkheden: vernietiging van een tussen- of eindbeslissing, schikken of een schadestaatprocedure. ‘De afweging moeten we nog maken, maar zomaar toegeven zou geen recht doen aan de belangen van de gemeente en de inwoners’, aldus wethouder Hans Buijtelaar (VVD).

Langstlopende rechtszaak van Nederland
In december 2020 deed het gerechtshof Den Haag uitspraak in de rechtszaak tussen Niemans Beton en de gemeente Vijfheerenlanden: de langstlopende zaak in de Nederlandse geschiedenis: 44 jaar. De gemeente moet een schadevergoeding van 92 miljoen euro betalen omdat het industrieschap Hagestein-Vianen (later ‘gemeente Vianen’, weer later opgegaan in Vijfheerenlanden) in 1976 verzuimde een stuk grond aan Niemans te leveren. Eind 1990 begon Niemans een rechtszaak om een schadevergoeding te krijgen voor de te late levering van de gronden.

Nu de geheimhouding van de zaak af is, sprak de raad er onlangs voor het eerst in het openbaar over. Bekend werd onder meer dat de gemeente Vianen tweemaal een schikkingsvoorstel heeft gedaan, maar dat die door Niemans zijn afgewezen. De tegenvoorstellen van Niemans vond de gemeente weer te hoog. Door de wettelijke rente loopt het schadebedrag van 28 miljoen op tot 80 miljoen plus 12 miljoen euro aan juridische kosten. De gemeente maakte 42 miljoen meteen over. Voor de overige 50 miljoen moet Niemans een bankgarantie overhandigen, want in de procedure is nog beroep in cassatie mogelijk.

Als dat leidt tot een lager schadebedrag, is er een garantie nodig dat de gemeente het teveel betaalde bedrag terugkrijgt. Vijfheerenlanden hoopt dat een onderzoek naar de kansen van cassatie eind februari klaar is. Voor de schadevergoeding had de gemeente 40 miljoen gereserveerd. Voor de overige 50 miljoen moet het uit reserves putten. De provincie Utrecht heeft de gemeente voor 2021 onder verscherpt toezicht geplaatst om ‘een vinger aan de pols te houden’.