Een provinciale rekenkamer mag werken voor het waterschap
In een eerdere bijdrage in Binnenlands Bestuur (begin januari) bepleitte ik een samenwerking tussen provinciale rekenkamers en waterschappen. Een aantal waterschappen overweegt de instelling van een rekenkamer of een rekenkamerachtige functie. Het probleem dat daarbij rijst, is de afwezigheid van wettelijke normen en waarborgen.
Gemeente- en Provinciewet kennen die waarborgen wel, maar de Waterschapswet zwijgt in alle talen over het verschijnsel rekenkamer. Nu kunnen waterschappen die waarborgen kopiëren en overnemen in een eigen verordening, maar dat biedt maar beperkte garanties, want die regels kunnen immers door het betreffende waterschap ook zo maar weer worden veranderd.
Nu de wetgeving voor de waterschapen voorlopig niet is aangepast, is het aantrekkelijk om rekenkamers van grote steden of provinciale rekenkamers ook te laten werken voor waterschappen die daarom vragen. Het aanzienlijke voordeel is dat bij een dergelijke voeging de regels uit Provincie- en Gemeentewet ook gaan gelden voor de waterschappen.
Op dit punt nu is een aantal nadere vragen en zwarigheden opgekomen. Zo wordtin de Provinciewet wel gesproken over een samenwerking van provincies op het punt van een rekenkamer en over een mogelijke samenwerking van provincies met gemeenten, maar niet over samenwerking met waterschappen. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat daarom een samenwerking tussen provincie en waterschap in strijd is met de wet.
Die stellingname kan niet overtuigen. Toen de Provinciewet op dit onderdeel werd aangepast, waren rekenkamers voor waterschappen in het geheel niet in beeld. Nu de wet geen uitdrukkelijk verbod kent, kunnen de waterschapen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen aanhaken bij een provinciale rekenkamer. Een volgend bezwaar zou gezocht kunnen worden in het feit dat de Provinciewet voor de gezamenlijke rekenkamer allerlei speciale voorzieningen heeft getroffen.
Artikel 16 van de Wet gemeenschappelijke regelingen is bijvoorbeeld uitgesloten voor de gezamenlijke provinciale rekenkamer. Dat betekent dat een lid van Provinciale Staten geen inlichtingen of verantwoording kan vragen aan een lid van de rekenkamer. Bij voeging van het waterschap zou een lid van het algemeen bestuur van het waterschap dat wel kunnen doen, omdat in de uitsluiting van waterschappen niet is voorzien.
Ook zouden bijvoorbeeld de onverenigbaarheden van artikel 79f Provinciewet niet of deels niet van toepassing zijn. Waar deze bepaling een lid van Provinciale Staten uitsluit van het lidmaatschap van de gezamenlijke rekenkamer - bijvoorbeeld bij een vacature in de rekenkamer - is een dergelijke onverenigbaarheid er niet voor de leden van het algemeen bestuur van het waterschap.
Deze verschillen in de relatie tussen de rekenkamer en de deelnemende provincies enerzijds en de rekenkamer en het waterschap anderzijds zouden tot de gevolgtrekking kunnen leiden dat de Provinciewet uitdrukkelijk niet voorziet in deze voeging. Eerst na wetswijziging zou een dergelijke samenwerking mogelijk kunnen worden.
Er is ook een andere redenering mogelijk. Voegt een waterschap zich bij een provinciale rekenkamer, dan kan in de gemeenschappelijke regeling worden bepaald dat de uitsluitingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarin de Provinciewet voorziet, ook van toepassing zijn op het waterschap. Waar de Provinciewet onverenigbaarheden bevat, kunnen in de gemeenschappelijke regeling vergelijkbare onverenigbaarheden worden opgenomen.
Het netto resultaat van een dergelijke voorziening in de gemeenschappelijke regeling is, dat er geen enkel verschil meer bestaat tussen de verhouding rekenkamer-provincie enerzijds en rekenkamer-waterschap anderzijds. In een overgangsfase - totdat is voorzien in een aanpassing van de wettelijke regelingen - kan de voeging zowel materieel als formeel adequaat worden vorm gegeven. Er zijn geen aanwijsbare en overtuigende wettelijke belemmeringen voor een dergelijke voeging.
Douwe Jan Elzinga is hoogleraar staatsrecht aan de RU Groningen
Elzinga’s betoog over de instelling van een rekenkamer door waterschappen is curieus. In BB van 16-01-09 en 13-03-09 waarschuwt hij tegen rekenkamers bij waterschappen zelf. Reden: een grondslag in de Waterschapswet ontbreekt, net als waarborgen voor onafhankelijkheid zoals de Provincie- en de Gemeentewet die kennen. Die waarborgen zouden weliswaar kunnen worden gecreëerd in een waterschapsverordening, maar de waterschapswetgever kan ze zomaar weer eenzijdig om zeep helpen. Volgens Elzinga kunnen de waterschappen zich daarom maar beter aansluiten bij gemeenschappelijke rekenkamers van provincies en/of gemeenten. De WGR kan als grondslag dienen en de waarborgen van de Provincie- en de Gemeentewet kunnen via de gemeenschappelijke regeling ook gaan gelden voor de waterschappen.
Elzinga heeft blijkbaar geen hoge pet op van de kwaliteit van wetgevingsproducten van waterschappen. Maar los daarvan, kan het wel wat hij wil? Voor gemeenschappelijke rekenkamers is in de Provincie- en de Gemeentewet een regeling getroffen, waarbij belangrijke WGR-bepalingen buiten toepassing zijn verklaard. Het gaat o.m. om de regels over de samenstelling van het bestuur, de verantwoordingsplicht, de ontslagbevoegdheid en de openbaarheid van vergaderingen. De uitsluiting betreft alleen samenwerkende provincies en/of gemeenten. Op waterschappen zouden bij aansluiting derhalve gewoon de WGR-regels van toepassing zijn.
Elzinga denkt voor deze complicatie een oplossing te hebben gevonden. De betreffende WGR-regels moeten voor het waterschap buiten werking worden gesteld in de gemeenschappelijke regeling. Voor het schap zullen dan dezelfde onafhankelijkheidswaarborgen gelden als voor de deelnemende provincies en/of gemeenten.
Deze oplossing gaat echter niet werken. Elzinga ziet over het hoofd dat de WGR niet opzij kan worden gezet door een gemeenschappelijke regeling. Hoger recht prevaleert nu eenmaal boven lager recht.
De kloof tussen wat moet kunnen en wat kan laat zich niet altijd overbruggen. Materieel is er weinig bezwaar tegen deelname van een waterschap aan een gemeenschappelijke rekenkamer. Het lukt echter niet hieraan formeel adequaat vorm te geven. En juist bij rekenkamers moet het juridisch wel kloppen. Rest de instelling van een rekenkamer door het waterschap zelf en vertrouwen op een verstandige waterschapswetgever. En anders eerst de wet aanpassen!