Denktank van hogerhand

Gelardeerd met metaforen van dansers en bruggen die de verhouding tussen wetenschappelijk onderzoek en politieke besluitvorming verbeelden, wordt in Op steenworp afstand de eigen rol beschreven in historisch, internationaal én theoretisch perspectief. Als petite histoire zijn dertien interviews toegevoegd met (oud-)bewindslieden, hoge ambtenaren en hoogleraren die op enigerlei wijze te maken hadden met de WRR-adviezen.

Dit laatste deel biedt een onthullend inkijkje in de Haagse verwevenheid van bestuur, beleid en wetenschap. Het is van alle tijden dat machthebbers zich omringen met raadgevers. De organisatie in externe adviesorganen is echter een typisch verschijnsel van de twintigste eeuw. Paul den Hoed beschrijft in de eerste tweehonderd pagina's van het boek op toegankelijke en verhelderende wijze de ontwikkelingsgeschiedenis van het Nederlandse adviesstelsel.

Tot het begin van de twintigste eeuw werden er naast de Raad van State slechts vier externe commissies ingesteld. Vanaf 1918 ging het hard: door de uitbreiding van overheidsactiviteiten ontstond steeds meer behoefte aan specifieke deskundigheid gebaseerd op wetenschappelijke kennis. Het instellen van een adviesraad was (en is) een goede en goedkope manier gebleken om snel de benodigde kennis bij elkaar te brengen. Maar kritische geluiden waren er ook.

De historicus Johan Huizinga bijvoorbeeld, had niets met het 'naoorlogse geloof in raden'. Na een in 1922 door Pieter Jelles Troelstra geïnstigeerd parlementair debat werd een voor Europa unieke en vaak niet nageleefde grondwetsbepaling ingevoerd die medewerking van het parlement vereist bij de instelling van adviesraden.

Beleidsmedewerker

Na de oorlog werd het adviesstelsel verder uitgebouwd met een hoofdrol voor de Sociaal Economische Raad (SER). Deze fungeerde als model voor alle nieuw in te stellen adviesraden op andere beleidsterreinen. Naast advies op basis van onderzoek en deskundigheid werd het creëren van draagvlak in de sterk verzuilde samenleving een belangrijke functie. Dit gebeurde niet altijd in alle openheid, zo blijkt uit een parlementair debat in 1957 waarbij KVP-fractievoorzitter Carl Romme om openbaarmaking vroeg van alle externe adviezen aan de regering. Minister-president Drees vond dat in bepaalde gevallen 'geheimzinnigheid ten goede komt aan de vrijheid van de regering om haar standpunt te bepalen'.

Uit het jubileumboek blijkt duidelijk dat de hoogtijdagen voor het adviesstelsel in de jaren zestig en zeventig lagen. Alle advies draaide toen om planning van de maakbaar geachte samenleving. De opkomst van de sociale wetenschappen, beleidswetenschappen en bestuurskunde was hier debet aan. Er ontstonden 'kundes' die opleidden voor een nieuw beroep: beleidsmedewerker. In 1975 waren er tussen de 300 en 350 adviesorganen waarvan niet altijd de feitelijke samenstelling, taak en functioneren bekend waren.

In deze tijd werd ook de WRR opgericht die samen met de minister-president de (nooit tot ontwikkeling gekomen) rol kreeg toebedacht van 'oppermeesters van de planning'. Al meteen in haar beginjaren raakte de WRR betrokken bij de inventarisering van de overmaat aan adviesorganen. De rapporten hierover vormden de opmaat voor de vermindering die vanaf 1983 inzette. Bezuinigingsoverwegingen speelden een voorname rol, evenals de opkomst van commerciële adviesbureaus. Ironisch genoeg zijn de kosten die aan inschakeling van extern advies verbonden zijn aanmerkelijk hoger. Begin jaren negentig lag het budget hiervoor rond de 2,2 miljard gulden. Vanaf 1994 lijkt bovendien het aantal toezichthouders even hard te groeien als het aantal adviesorganen in de jaren zeventig.

De afslanking van de ooit zo gevreesde 'vijfde macht' werd in 1997 voltooid met de Woestijnwet die tot gevolg had dat, naast de bijzonder geachte SER en WRR, slechts vijftien raden overbleven.

Agendasettend

Wat is er zo bijzonder aan de WRR? De WRR is enerzijds een prototype van de moderne adviesraad uit de jaren zeventig die wordt gekenmerkt door drie functies: denken, onderzoeken en communiceren. Anderzijds onderscheidt de Raad zich van andere adviesorganen door haar onbegrensde, sectoroverstijgende adviesterrein. Kenmerkend is haar langetermijnperspectief. Haar taak als braintrust, als denktank, met een agendazettende functie, is het belangrijkst. Keizer laat zien dat de positie van de WRR vooral bijzonder is in verhouding tot soortgelijke organen in onze buurlanden.

De WRR komt in de internationale vergelijking als beste evenwichtskunstenaar uit de bus bij het zoeken naar de balans tussen het denken buiten gebaande kaders en het presenteren van een appellerende boodschap. Dit lijkt te danken aan de inbedding in ons poldermodel. Met het oog op de toekomst van ons adviesstelsel en de rol en verantwoordelijkheid hierin van een denktank als de WRR is tot slot het gepassioneerde maar wetenschappelijk gefundeerde betoog van Wim van de Donk en Anton Hemerijck van belang. Zij onderstrepen op niet mis te verstane wijze de betekenis en het belang van beleidsleren voor een democratische samenleving. Met dit boek heeft de WRR zijn bestaansrecht voorlopig weer bewezen.

Mijke Houwerzijl is universitair hoofddocente bij de rechtenfaculteit van de Radboud Universiteit Nijmegen

Paul den Hoed en Anne-Greet Keizer (red.), Op Steenworp Afstand. Op de brug tussen wetenschap en politiek. WRR 35 jaar, Amsterdam University Press, ISBN 9789053564455, € 39,50.