Deconcentratie als alternatief

Langs welke lijnen kan de discussie over het openbaar bestuur nu het beste worden gevoerd? Daarbij is het in de eerste plaats van belang om vast te stellen dat de inhoud van een taaktoedeling vergaand rekening moet houden met de aanwezige bestuurlijke schalen en vormen. Deze leidraad wordt reeds lange tijd breed gedragen, maar met regelmaat ook weer uit het oog verloren. Bij overdracht van taken moet derhalve eerst worden gekeken of die overdracht goed uitvoerbaar is.

Bij veel vormen van decentralisatie is dat niet het geval. Wie als een kip zonder kop allerlei taken toedeelt aan openbare lichamen die op een te kleine schaal opereren, zoals nu gebeurt bij de gemeenten, kan terecht het verwijt worden gemaakt dat deze vorm van decentralisatie een destructief element in zich draagt en kennelijk impliciet ook beoogt om bestaande decentrale bestuursvormen qua schaal op te blazen. Belangrijk in dit verband is in de tweede plaats ook dat bij de overdracht van taken en bevoegdheden er te weinig oog is voor de uitgangspunten en de alternatieven.

Illustratief is in dat verband het leerstuk van de deconcentratie. Bij deconcentratie wordt een rijkstaak gespreid en op het decentrale niveau uitgevoerd. Veel departementen beschikken over buitendiensten en inspecties in de regio. Een belangrijk voorbeeld van een gedeconcentreerde dienst is de belastingdienst. Het belangrijkste kenmerk van deconcentratie is dat de bevoegdheid op het decentrale niveau wordt uitgeoefend door ambtenaren die daarbij zijn gebonden aan nationale aanwijzingen.

Bij decentralisatie gaat het over regeling en bestuur. Het maatgevende criterium voor de keuze tussen deconcentratie en decentralisatie was lange tijd dat er bij de aanwezigheid van aanmerkelijke marges voor regeling en bestuur wordt gekozen voor decentralisatie en voor deconcentratie als het gelijkheidsbeginsel dominant is.

Hoe beleidsarmer een taak hoe geschikter deze is voor een gedeconcentreerde vorm. Er is dan ook niemand die er voor pleit om bijvoorbeeld de belastingdienst onder te brengen bij de gemeente of de provincie. Hoewel daar wel eens problemen zijn, is de organisatie van de belastinghefffing in ons land goed georganiseerd en – in vergelijking met het buitenland – een toonbeeld van doelmatig overheidsbestuur.

Het merkwaardige nu is dat bij de veelvuldige taakoverdrachten aan gemeente en provincie zelden wordt gerept over het gedeconcentreerde alternatief. En daar is wel aanleiding voor. Zo zijn er talrijke gemeentelijke activiteiten die in de meest strikte zin van het woord worden gedicteerd door het gelijkheidsbeginsel.

Tal van gedecentraliseerde taken worden in ieder geval op den duur steeds beleidsarmer. Steeds minder wordt dan aanvaard dat bijvoorbeeld in de voorzieningen en rechten van burgers en op het terrein van de verlening en handhaving van vergunningen er verschillen kunnen zijn tussen de gemeenten. En onder die omstandigheden is het merkwaardig om een taak te geven aan de gemeenten.

Bestuurlijk en politiek hebben de gemeenten er weinig over te vertellen en veel gemeenten hebben de verkeerde schaal om doelmatig te kunnen werken. Deconcentratie ligt dan veel meer voor de hand, vooral omdat deze deconcentratie betrekkelijk vormvrij is en geen dwingende schaal heeft. Veelvuldig wordt naar voren gebracht dat het voordeel van decentralisatie boven deconcentratie is dat de eerste is gekoppeld aan een democratisch gekozen forum in de vorm van de gemeenteraad. Ook deconcentratie kent echter die koppeling en wel aan het parlement.

Kortom: bij de komende discussie over het openbaar bestuur moet goed worden gekeken naar de voor- en nadelen van functionele en territoriale decentralissatie, mede in relatie tot de voor- en nadelen van deconcentratie. Daarbij is het aangewezen om de vroegere toepassingscriteria weer wat consistenter toe te passen.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen