Vrijheid gemeente te sterk beknot

Het Europees Handvest inzake lokale autonomie vereist dat gemeenten en provincies een verregaande zelfstandigheid te hebben. Maar in Nederland is eerder sprake van afhankelijkheid en een papieren decentralisatie. Volgens onderzoeker Ine van Haaren-Dresens wordt het tijd dat de centrale overheid dit handvest serieus gaat nemen.

Het Handvest wát? Het zal Ine van Haaren-Dresens niet verbazen als er ambtenaren zijn die zo reageren op het bestaan van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. Ambtenaren van decentrale overheden én van de centrale overheid. Terwijl dit document bij uitstek de verhouding bepaalt tussen die bestuurslagen. Het Handvest is in 1985 vastgesteld door de Raad van Europa en is in 1991 voor Nederland in werking getreden. Daarna lijkt het een beetje in de vergetelheid geraakt. Ambten van de centrale overheid trekken zich weinig aan van de verplichtingen uit het Handvest, zelfs rechters zouden er meer mee kunnen doen. Gevolg: de autonome status die is toebedeeld aan gemeenten en provincies komt niet volledig tot z’n recht.

Enge interpretatie

Het Handvest inzake lokale autonomie vormt een rode draad van het proefschrift van Van Haaren-Dresens, waarop ze deze maand aan de Vrije Universiteit promoveerde. Kern van het Handvest is dat overheidsmacht zo dicht mogelijk bij de burger moet worden uitgeoefend, zodat rekening kan worden gehouden met de lokale situatie. Dus eerst door gemeentelijke organen. Van Haaren-Dresens: ‘Wat lokaal kan worden geregeld, moet lokaal worden geregeld. Autonomie dus. Verder verzekert het Handvest dat decentrale overheden in gevallen van medebewind over voldoende beleidsvrijheid moeten beschikken. Kortom, we moeten het zo regelen dat de centrale overheid zich minder snel bemoeit met wat in gemeenten en provincies gebeurt. Die verdienen meer zelfstandigheid dan nu het geval is.’

Die gedachtegang is leidend in het Handvest, waarin het begrip autonomie zelfs ruimer is dan in het Nederlandse staatsrecht. Van Haaren-Dresens: ‘Volgens het Handvest houdt autonomie in dat decentrale besturen zelfstandig moeten kunnen opereren, waarbij hun taken substantieel moeten zijn. Andere ambten mogen pas optreden als lagere ambten het niet kunnen. Volgens het Nederlandse staatsrecht betekent autonomie dat ambten hun eigen huishouding en bestuur kunnen regelen. Dat is een engere interpretatie van het begrip autonomie.’

Afschaffing ozb

Nederland is aan het Handvest gebonden, wat vaak wordt miskend – tot op het hoogste niveau. Met als gevolg dat de aan decentrale overheden toekomende autonomie in het nationale recht niet of onvoldoende wordt waargemaakt. Van Haaren-Dresens noemt het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendzaakbelasting, bijna vijftien jaar geleden, als voorbeeld. ‘Dat vormde een inbreuk op het Handvest dat bepaalt dat autonomie ook het recht inhoudt op een substantieel eigen belastinggebied. De wetgever perkte dat fors in. Rechters hadden moeten zeggen dat dit in strijd was met het Handvest.’

Over de schutting

In Nederland wordt het spanningsveld tussen zelfstandigheid en gebondenheid ingevuld middels medebewind en interbestuurlijk toezicht. Medebewind komt de laatste decennia steeds meer voor. Wat voorheen autonoom terrein was voor gemeenten en provincies komt in de sfeer van het rijk, en wordt veelal als medebewind gedecentraliseerd. ‘Zoals in het sociaal domein’, zegt Van Haaren-Dresens. ‘Ik vind de grote decentralisatie-operatie daar niet goed doordacht. Taken werden een beetje over de schutting gegooid. Gemeenten hebben meer taken en bevoegdheden gekregen maar zijn daarvoor vaak, ook financieel, onvoldoende geëquipeerd. Dat tast hun beleidsvrijheid aan. Het leidt tot afhankelijkheid, niet tot zelfstandigheid. Bovendien leidt het tot rechtsongelijkheid voor de burger, omdat gemeenten voorzieningen die raken aan zijn directe bestaanszekerheid, niet hetzelfde invullen.’

Wettelijk vastleggen

Wat de lokale autonomie ook al niet echt bevordert is dat het decentralisatiebeginsel niet wettelijk is vastgelegd. Het wordt ‘ingelezen’ in de Grondwet. Het is beter om decentralisatie in de wet vast te leggen, vindt Van Haaren-Dresens. ‘Een codificatie biedt immers sterkere juridische waarborgen tegen een centrale overheid die te gemakkelijk wil ingrijpen in het lokaal bestuur. Dan pas krijgt autonomie echt betekenis.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 22 van deze week