Decentraal bestuur moet op de schop

De positie van gemeenten en provincies moet worden verstevigd. In het vrijdagmiddag door het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) openbaar gemaakte advies ‘Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur’ staan zeven kernaanbevelingen en zeventig meer concrete aanbevelingen om daartoe te komen. De vrij besteedbare algemene ruimte in het gemeente- en provinciefonds moet met tien procent worden verhoogd en zowel interbestuurlijke als financiële geschillenbeslechting moet structureel worden geregeld, zijn daar twee van. 

Ingezetenbelasting 

Voordat grote taken naar voor gemeenten worden overgeheveld, moet er een onafhankelijke inschatting van het benodigde budget worden gemaakt. En als een ingezetenenbelasting wordt ingevoerd waarbij duidelijk wordt gemaakt waar de opbrengst aan wordt besteed, vergroot dit de lokale autonomie. Een aantal provincies zou de verantwoordelijkheid van gemeenten in het sociaal domein kunnen overnemen, luiden drie andere aanbevelingen uit het advies. Dat is opgesteld door emeritus-hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga, op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK).  

Consensus 

Al een flinke tijd heerst onvrede over de taaktoedeling en werking van het decentraal bestuur. ‘We doen maar wat’, stelt Elzinga in zijn advies. Hoewel talloze rapporten en adviezen de afgelopen jaren zijn verschenen om het tij te keren, gebeurt er tot op heden niets wezenlijks. In de vele analyses over de staat van het decentrale bestuur staan veel overeenkomsten, constateert de hoogleraar. Er is volgens hem dan ook brede consensus over de noodzaak het decentraal bestuur te veranderen en te verbeteren. Elzinga heeft 77 adviezen geformuleerd, zowel abstracte als concrete. 

Verkokerd 

Bij het overhevelen van taken van rijk naar gemeenten moet meer naar de werkwijze van gemeenten worden gekeken, adviseert Elzinga. Gemeenten kijken vaak integraal naar een oplossing voor bepaalde problemen, terwijl departementen verkokerd werken. Meer samenhang en minder verkokering luidt dan ook een van de kernaanbevelingen. Taaktoedeling moet veel zorgvuldiger gebeuren dan nu. Vooraf moet goed worden gekeken welke bestuursvorm de taken het beste kan oppakken. Dat kan een gemeente of provincie zijn, maar evengoed een zelfstandig bestuursorgaan.  

Doorzettingsmacht 

Als het om taken gaat met veel beleidsvrijheid, ligt het voor de hand deze over te dragen aan gemeenten of provincies. Als het om pure uitvoering gaat, is bijvoorbeeld een uitvoeringsinstantie een betere optie. Omdat er redelijk veel smaken zijn aan wie een taak kan worden toevertrouwd, moeten er criteria en uitganspunten worden opgesteld op basis waarvan de keuze wordt gemaakt wie het beste is toegerust om die specifieke nieuwe taak te gaan uitvoeren, aldus het advies. Een gezaghebbende bestuursautoriteit met doorzettingsmacht moet dat proces bewaken en zo nodig ingrijpen.  

Dweilen met kraan open 

Gemeenten zijn de afgelopen decennia en in een hoog tempo ‘overladen met een veelheid aan taken en bevoegdheden’, stelt Elzinga in zijn advies. Als dan ook goede financiële arrangementen ontbreken, komt het functioneren van gemeenten in de knel. De huidige financiële arrangementen moeten worden herzien. Bij grote financiële problemen, zoals nu in de jeugdzorg, ligt de oplossing niet in een flinke zak extra geld. ‘Ook bij een zeer ruimhartige financiering zullen problemen − zoals die zijn ontstaan in het sociaal domein − zich snel opnieuw gaan voordoen’, waarschuwt Elzinga. Als niet anders en vooral ontkokerd en in samenhang naar de taaktoedeling wordt gekeken, is het dweilen met de kraan open. 

Voldoende budget 

Het mag niet meer gebeuren dat gemeenten extra taken krijgen en tegelijkertijd met een efficiencykorting worden opgezadeld, zoals dat in 2015 met de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 is gebeurd, stelt Elzinga. Nieuwe taken moeten met voldoende budget worden overgeheveld. Hij adviseert om bij grote taakoverdrachten een onafhankelijke inschatting van de decentralisatiekosten te verplichten en arbitrage mogelijk te maken. Ook voor de reguliere taken van gemeenten en provincies moet de norm van ‘voldoende financiering’, zoals Elzinga het noemt, worden toegepast.   

Ongeschikt 

Er moeten daarnaast andere manieren van regionale samenwerking mogelijk worden gemaakt. Steeds vaker moet verplicht regionaal worden samengewerkt, over beleidsvolle terreinen. ‘Door de talrijke regionale verbanden en taakstellingen zijn de deelnemende decentrale bestuurslichamen nauwelijks nog in staat om hier adequaat te sturen, te controleren en verantwoording te realiseren’, aldus Elzinga. Gezien de grote opgaven waar de samenleving de komende jaren voor staat, zal de reikwijdte van de regionale bestuursvormen groeien. De bestaande ‘wettelijke formats’ zijn niet geschikt. Een vierde bestuurslaag moet er niet komen, maar wel andere vormen van regionaal bestuur waarbij congruentie en democratische legitimatie centraal moeten staan. Met het overdragen van taken in het sociaal domein van gemeenten naar een aantal provincies zou geëxperimenteerd kunnen worden. Het democratisch gat is dan meteen gedicht.  

Huis voor de regio 

Een andere optie is de vorming van een ‘huis voor de regio’. Die moet bijdragen aan de congruentie van regio’s en aan de democratische legitimatie van regionale besluiten. De werkwijze van de Europese Unie, waar dan weer de ministers van financiën en dan weer die van buitenlandse zaken bijeenkomen, zou naar de regio kunnen worden vertaald. ‘Het onderbrengen van de wisselende personele bezetting van het democratische platform in een vaste institutionele ordening maakt het veel beter mogelijk om de sturing, controle en verantwoording in de richting van de deelnemende partners aanzienlijk te verbeteren’, verduidelijkt Elzinga in zijn advies. 

Hommeles  

Het is de hoogste tijd om te komen tot een geschillenbeslechting. Als er hommeles is tussen het rijk en gemeenten en/of provincies zou de Raad van State een adviesrol op zich moeten nemen. Dat kan via een op te richten Afdeling Bestuursgeschillen bij de Raad van State, of deze rol neer te leggen bij de bestaande Afdeling Advisering van de Raad van State. Naast een procedure voor interbestuurlijke geschillen, moet er een arbitrageprocedure komen bij financiële geschillen tussen rijk en de decentrale overheden. De regierol van de minister van Binnenlandse Zaken ten opzichte van de andere vakdepartementen moet worden verstevigd als er wetgeving wordt voorbereid die gemeenten en/of provincies direct raken. Bij die regisserende rol is het mede-ondertekenings-recht cruciaal.  

Urgentie groot 

Met de grondige en samenhangende hervorming van het decentraal bestuur moet haast worden gemaakt, benadrukt Elzinga. De urgentie is te groot om te wachten tot bepaalde voorstellen in een wet worden vastgelegd. Elzinga − de geestelijk vader van het dualisme in gemeenten en provincies −, pleit voor de invoering van een Beleidskader decentraal bestuur 2022. Via dat kader kunnen op relatief korte termijn maatregelen van kracht worden. Waar nodig kan formele wetgeving volgen.