De wereld achter het bureau

Ruim vier jaar lang zijn publicist Will Tinnemans en fotograaf Jan Banning bezig geweest met het project Alledaagse macht, waarmee ze een gezicht hebben willen geven aan de veelal anonieme ambtenaren die overal ter wereld radertjes vormen in gigantische bureaucratische machines. De auteurs spraken met honderden overheidsdienaren in acht verschillende landen – India, Rusland, Bolivia, Liberia, Frankrijk, Jemen, de Verenigde Staten en China – en constateerden dat achter het beeld van de objectieve en persoonsonafhankelijke bureaucratieën mensen staan die gebruik maken van de bandbreedte die de regelgeving hen biedt en zo het verschil bepalen tussen onverdraaglijke kommaneukerij en ambtelijke souplesse waarmee de burger kan leven.

‘Het idee voor dit project komt voort uit de meest gruwelijke opdracht die ik ooit heb gekregen’, zegt Banning. ‘Jaren geleden ben ik door het blad Internationale Samenwerking gevraagd een serie foto’s te maken over het thema decentralisatie van bestuur in Mozambique. Als je zo’n thema zichtbaar wilt maken, heb je een probleem. Maar wanneer je de mensen achter een bureau centraal stelt, wordt het meteen een stuk levendiger. De aankleding van de ruimte waarin die mensen werken, zegt iets over de persoon en de politieke cultuur. Dat moeten de foto’s in Alledaagse macht ook duidelijk maken.’

Tinnemans: ‘De Amerikanen die we in Texas tegenkwamen hangen van alles op in hun werkruimte, t-shirts in de kleuren van de Amerikaanse vlag, jachttrofeeën, visattributen, je kunt het zo gek niet verzinnen. In China daarentegen is de autocratische traditie heel zichtbaar in de werkruimte. Persoonlijke uitingen zie je nauwelijks. Verder dan een muurschildering met de tekst “De heldere toekomst” en plaquettes met de vermelding “uitstekend partijcomité” en “uitmuntend dorp” komt het niet. Iedereen is als de dood voor het oordeel van superieuren. Ik vroeg een ambtenaar hoeveel dagen per week hij werkte. Die man zegt “zes”. Maar in de gang roept een partijfunctionaris “vijf” en de tolk zegt “vijf”.’

In het Westen vragen we ons wel eens af of de opkomende jonge middenklasse in China zich niet steeds meer teweer zal stellen tegen dergelijke vrijheidsbeperkingen en de macht van de partij, maar daarover moeten we ons volgens Tinnemans niet te veel illusies maken. ‘De machthebbers slagen er zeer goed in het nationalisme een centrale plaats te geven. De trots op China domineert alles. Ze weten onder 1,3 miljard mensen het gevoel te wekken dat iedereen voor dezelfde zaak staat, namelijk dat China gerespecteerd dient te worden door de rest van de wereld. Ook al zijn sommigen nog zo kritisch over mensenrechten of de economie, dat idee van respect delen ze allemaal.’

De Texaanse ambtenaar mag dan beter geëquipeerd zijn dan zijn Liberiaanse collega, maar zijn er naast verschillen in uitrusting, cultuur en autonomie ook overeenkomsten tussen de staatsdienaren in de verschillende landen?

Tinnemans knikt instemmend. ‘Voor alle door ons bezochte landen kun je zeggen dat de ambtenaren er iets beter zijn opgeleid dan wat voor gemiddeld doorgaat, dat ze iets ouder zijn, dat het vooral mannen zijn en dat ze misschien wel wat onderdaniger en braver zijn. Hoewel voor ambtenaren buiten de westerse wereld ook geldt dat wanneer ze van hun werk beter kunnen worden ze dat zeker niet zullen laten. In doorontwikkelde democratische systemen zijn zoveel checks and balances ingebouwd en heeft de burger zoveel vrijheid om zich te beklagen over al of niet vermeend onrecht dat hem door de staat is aangedaan dat ambtenaren niet zo veel mogelijkheden hebben om zichzelf te verrijken. We hebben in Nederland weliswaar de Bouwaffaire gehad en andere duistere zaken, maar het zit hier toch relatief goed dichtgetimmerd.’

Banning: ‘Daar helpt een goede beloning natuurlijk ook aan mee. Een calculerende ambtenaar zal in Nederland doorgaans snel tot de conclusie komen dat het maar beter is niet corrupt te zijn. Dat ligt voor een Liberiaanse ambtenaar met een maandsalaris van dertien dollar anders.’

Tinnemans: ‘Toch wil zo’n man die baan houden, hoewel hij er onmogelijk van kan rondkomen. Belangrijker dan het geld is de mogelijkheid die zijn functie biedt om anderen te corrumperen en zo extra inkomsten te verwerven. In veel Derde Wereldlanden is werken voor de overheid life time employment, een soort levensverzekering.’

Banning: ‘In Jemen kwamen we ambtenaren tegen die al jarenlang niet op het werk waren verschenen. Die waren met heel andere zaken bezig, zoals qathandel (qat is een in Jemen zeer populaire, milde drug die bij chronisch gebruik kan leiden tot langdurige slapeloosheid, uitputting, hallucinaties en hartklachten; red.), maar ze wilden wel hun overheidsbaan behouden. Daarvoor betaalden ze zelfs hun baas. Zelf kregen ze geen salaris, maar daar stond tegenover dat ze konden terugkeren naar hun bureau als dat nodig was, bijvoorbeeld wanneer ze hun been hadden gebroken. Voor een groot deel is een overheidsbaan in die landen een schijnvertoning. In Jemen komt het voor dat gewelddadige clanconflicten worden beslecht door een aantal clanleden een ambtelijke functie aan te bieden.

‘In de Indiase deelstaat Bihar had de ambtelijke elite heel goed in de gaten waar het aan schortte, maar de kloof tussen die bovenlaag en de hele rest daaronder is zo immens groot. We kwamen op afdelingen waar werkelijk niets werd gedaan en waar sommige ambtenaren ongegeneerd lagen te snurken. Als we hen dan voorzichtig vroegen hoe het met de werkdruk was gesteld, kregen we op hoge toon te horen dat er al jarenlang twaalf vacatures waren die maar niet werden vervuld. We hadden hier dus met een ernstig geval van onderbezetting te maken. Dat is nog eens wat anders dan de Nederlandse raamambtenaar.’

Tinnemans: ‘Een overheidsbaan in die landen geeft status, het is een levensverzekering, je zit dicht bij het vuur om zaken te regelen voor jezelf en je familie en het verschaft de mogelijkheid tot extra inkomsten. Idealistische motieven die met het algemeen belang van doen hebben, zijn zeldzaam.’

Openheid

Zo’n zeldzame uitzondering kwamen de auteurs tegen in het Boliviaanse Potosí, een stad van 140 000 inwoners, waar de burgemeester de corruptie zat was en eind jaren negentig vijftien voormalige studiegenoten uitnodigde bij hem in dienst te treden. Tinnemans: ‘Die zitten nu op cruciale posten om te strijden tegen corruptie en ambtelijke obstructie. Er kwam een klachtencommissie en een meldpunt voor corruptie. De gemeente hanteert drie basisnormen waar het personeelsbeleid aan moet voldoen: transparantie, stabiliteit van bestuur en samenwerking. En het werkt. De efficiëntie is toegenomen en corrupte ambtenaren zijn ontslagen. Jammergenoeg ben je te kort in zo’n gebied - ons verblijf was gemiddeld vier weken - om te zien of een bepaalde ontwikkeling zich doorzet.’

Op de vraag wat de auteurs het meest is bijgebleven na ruim vier jaar toeren langs staatskantoren over de hele wereld, antwoordt Tinnemans na enig gepeins: ‘Allereerst de gastvrijheid en de openheid waarmee men ons tegemoet trad. Een uitnodigende houding die ons ervan moest overtuigen dat er niets te verbergen viel. Vrijwel overal kregen we toestemming om binnen te komen en vrijwel niemand in al die landen weigerde zich te laten portretteren. En in de tweede plaats de ongelooflijk armoedige omstandigheden waarin met name de politie in veel landen werkte. Slecht gefaciliteerd, slecht opgeleid en zeer slecht betaald. En dat terwijl de politie, naast het leger, toch een geweldsmonopolie bezit. Dat is bijna een passe-partout voor corruptie.

‘Na dit project durf ik wel te zeggen dat wanneer je effectief corruptie wilt bestrijden je eerst en vooral voor goede checks and balances moet zorgen. Geen naar binnen gekeerde organisatie, maar controle op alle niveaus. Burgers moeten straffeloos kunnen klagen. En vervolgens moet je politie en belastingambtenaren goed opleiden en behoorlijk betalen. Die mogelijkheid voor burgers om hun beklag te doen zorgt er in Texas – en trouwens in de hele Verenigde Staten – voor dat de toewijding aan de publieke zaak zeer groot is. Amerikanen betalen liefst zo min mogelijk belasting en ze accepteren het gewoon niet als ambtenaren – uit belastinggelden betaald – zich niet dienstbaar opstellen en keihard werken.’

In Bolivia hebben jullie gezien dat er op lokaal niveau een goede aanzet is gegeven om de corruptie een halt toe te roepen. Wat zouden westerse donorlanden daaraan kunnen bijdragen?

Tinnemans: ‘Als we ons de komende decennia net zo intensief met de Derde Wereld willen bemoeien als we de afgelopen vijftig jaar hebben gedaan, dan zouden we in de eerste plaats eisen moeten stellen aan zo’n efficiënte en open staatsorganisatie. Daarbij komen projecten in de sfeer van water, onderwijs, gezondheidszorg en werkgelegenheid – hoe belangrijk ze ook zijn – op een tweede plaats. Maar het blijft een lastige zaak om oorzaak en gevolg in die landen uit elkaar te houden.’

Alledaagse macht. Ontdekkingsreis langs ambtelijke werelden, Wil Tinnemans en Jan Banning (uitgeverij Nieuw Amsterdam, Amsterdam, ISBN 978 90 468 0488 9, 160 pagina’s, € 14,95), Bureaucratics, Jan Bannings(introduction by Will Tinnemans, Nazraeli Press LLC, Portland, Oregon, USA, ISBN 1-59005-232-7, 74 pagina’s, € 50,-) De fototentoonstelling Bureaucratica, met de foto’s die Jan Banning maakte voor het project Alledaagse macht loopt van 20 september tot 14 december 2008 (www.kunsthal.nl).