Een nog te gesloten bolwerk

De tevredenheid met de lokale democratie is groot, constateert de Tilburgse bestuurskundige Julien van Ostaaijen. Maar de burger krijgt mondjesmaat echte invloed. Ook andere tegenmacht laat te wensen over. Werk aan de winkel voor lokale politici.

De thermometer in de lokale democratie

Is de lokale democratie de eerste overheid of een tweederangsdemocratie? Universitair docent bestuurskunde aan Tilburg University Julien van Ostaaijen deed er uitgebreid studie naar. ‘Er zijn de laatste jaren veel rapporten over de lokale democratie verschenen, waarbij het vaak over deelaspecten ging. Zoals bijvoorbeeld over het functioneren van de raad, over het ambt van politicus of de houding ten opzichte van de lokale democratie. Ook de oplossingen zaten vaak op dat soort deelterreinen. Mijn ambitie was om met een brede blik te kijken.’

Van Ostaaijen stopte als het ware de thermometer in de lokale democratie. Hij keek naar de opvattingen en houding van de lokale samenleving, het functioneren van de politieke democratie, naar burgerparticipatie, de prestaties van de lokale democratie, de rol van tegenmacht en de rol van de nationale overheid en landelijke politici. De studie resulteerde in het deze week verschenen boek Tussen eerste overheid en tweederangsdemocratie. Het functioneren van de lokale democratie in Nederland. Hij concludeert daarin dat er geen sprake is van een lokale democratie in grote crisis, maar wel een met de nodige problemen.

Niet slecht
‘Het is te zwaar om de lokale democratie weg te zetten als een tweederangsdemocratie’, vindt Van Ostaaijen. ‘Bij een tweederangsdemocratie staat de lokale democratie in de schaduw van de landelijke politiek en presteert zij ondermaats. Als je kijkt naar de prestaties van gemeenten, dan moet je concluderen dat de lokale overheid het helemaal niet slecht doet. Ook is de tevredenheid met de lokale democratie groot en vertrouwen burgers hun burgemeester en de raad meer dan hun landelijke evenknieën.’

De lokale democratie heeft er echter wel last van om soms als tweederangs te worden gezien en door ‘Den Haag’ als zodanig te worden behandeld. ‘Landelijke politici vergeten vaak dat de lokale bestuurslaag autonoom is. “Als wij zeggen dat het lokaal anders moet, dan gebeurt dat ook”, is de attitude van Haagse politici en bestuurders. Ze vergeten dat er geen hiërarchie is tussen landelijke en lokale bestuurslagen’, aldus Van Ostaaijen. ‘Als er lokaal wat aan de hand is, moet dat in eerste instantie lokaal worden opgelost. Er wordt te snel door landelijke politici om ingrijpen gevraagd.’

Veel inwoners stellen daarnaast dat hetgeen de lokale politiek doet niet relevant is voor hun dagelijkse leven. Ook zijn ze minder geïnteresseerd in de lokale dan in de landelijke politiek en weet meer dan de helft van de inwoners niet wat er in de gemeenteraad speelt. Meer stemmers zijn te porren voor landelijke dan voor lokale verkiezingen. En als ze gaan stemmen, kiezen veel inwoners op basis van landelijke motieven. De lokale democratie staat dus wel in de schaduw van de landelijke politiek.

Vrijblijvend
Van een eerste overheid kan evenmin worden gesproken, vindt Van Ostaaijen. Dat kan pas als een overheid adequaat inspeelt op de wensen en behoeften van de lokale samenleving en ervoor zorgt dat inwoners op verschillende manieren invloed kunnen uitoefenen op de politieke democratie. En daar schort het een en ander aan. Neem burgerparticipatie. ‘Je ziet dat gemeenten van alles doen: adviesraad, inspraak, G1000, referendum, burgerjury, burgerbegroting – noem het maar op. Dat gaat soms heel goed, maar ik zie op veel plekken dat het gebeurt omdat het tegenwoordig zo hoort. Te vaak wordt de inbreng van burgers als vrijblijvend advies gezien. De echte politieke en ambtelijke wil om burgers invloed te geven ontbreekt. Inwoners raken gedesillusioneerd, wat leidt tot ontevredenheid en cynisme. Het is een lastige, vicieuze cirkel om te doorbreken, maar dat is wel nodig.’

Een van zijn aanbevelingen voor een betere lokale democratie luidt dan ook om inwoners vergaande invloed te geven én de gewekte verwachtingen waar te maken. De politieke betrokkenheid moet omhoog om van een gemeente als eerste overheid te kunnen spreken. ‘Er is veel onvrede en passiviteit. Je ziet dat mensen zich nauwelijks willen inzetten voor die lokale politieke democratie.’

Dat komt volgens Van Ostaaijen deels door het gebrek aan kennis over de lokale politieke democratie, maar ook omdat de manier waarop de lokale politiek functioneert mensen tegen de borst stuit. ‘Inwoners houden niet van het ambtelijk jargon en de politieke spelletjes die zij met de (lokale) politiek associëren’, schrijft hij in zijn boek. De kennis over hoe de lokale democratie werkt moet omhoog. Ook moet de lokale samenleving worden uitgedaagd en gestimuleerd om aan de politieke democratie mee te doen, stelt Van Ostaaijen in zijn aanbevelingen.

Derde perspectief
De kwalificaties tweederangsdemocratie noch eerste overheid zijn toereikend voor het typeren van de lokale democratie in Nederland. Van Ostaaijen zet er een derde perspectief tegenover: de lokale democratie als een bevlogen, maar ook begrensd systeem. Hoewel hij niet mee wil gaan in de noodkreten die links en rechts te horen zijn dat de lokale democratie in flinke crisis is, is er wel degelijk iets aan de hand. Daarom geen reden tot berusting. Volgens Van Ostaaijen moet er op drie niveaus worden geïnvesteerd om de lokale democratie te verbeteren: op het niveau van de lokale samenleving, op landelijk niveau en ten derde op het niveau van het functioneren van lokale politici en ambtenaren.

‘De oplossingen hebben vooral met het functioneren van personen en instituties te maken en veel minder met de inrichting van het lokaal bestuurlijk stelsel’, benadrukt hij in zijn boek. Hij vindt dat bestuurders zich te veel vastklampen aan het geloof dat alles beter wordt als er forse structuurwijzigingen worden doorgevoerd: minder raadsleden, een gekozen burgemeester of verruiming van het lokaal belastinggebied.

‘Het verschuilen achter institutionele wensen richting de wetgever is ook een manier om zelf niets te hoeven doen’, schrijft Van Ostaaijen. ‘Het gaat er dan bijvoorbeeld om in hoeverre je als lokaal politicus daadwerkelijk bereid bent om invloed over te dragen’, licht hij toe. ‘Ik zeg niet dat het overdragen van invloed altijd en overal moet. Je kunt het beter niet doen dan de schijn wekken dat je het wel doet, van alles optuigt en inwoners gedesillusioneerd achterlaat.’

Landelijke inmenging
De kennis in de lokale samenleving moet worden vergroot over hoe de lokale democratie werkt. Ook zou de samenleving moeten worden uitgedaagd en gestimuleerd om mee te doen aan de politieke democratie. Daarbij dient te worden voorkomen dat inwoners gedesillusioneerd afhaken.

Op landelijk niveau zou het volgens Van Ostaaijen wenselijk zijn af te spreken tot hoever de landelijke inmenging in het lokaal bestuur mag gaan. ‘Zolang dat niet gebeurt, staat er geen rem op.’ Mede daarom moet de kennis van landelijke politici over de gemeentelijke autonomie worden vergroot.

Lokale politici en ambtenaren dienen te beseffen dat ze een voorbeeldfunctie hebben. ‘Ze moeten van onbesproken gedrag en integer zijn.’ Daarnaast moeten burgemeesters, wethouders, raadsleden, ambtenaren en actieve partijleden meer dan nu als ‘haarvaten van de maatschappelijke democratie fungeren en op allerlei manieren kennis over die lokale samenleving vergaren en daarna handelen’, zo schrijft Van Ostaaijen.

Onder maatschappelijke democratie verstaat hij de inzet van burgers voor de samenleving en in het dagelijks leven (de ‘leefwereld’). Daar tegenover staat de politieke democratie die over de formele besluitvorming en formele besluitvormers gaat; de ‘systeemwereld’. Het organiseren van tegenmacht is van cruciaal belang om de lokale democratie te verbeteren, vindt hij. ‘Een belangrijk aspect van democratie is dat je je als politicus zelf beperkingen oplegt en je eigen macht enigszins in toom houdt. Je moet zorgen dat je je eigen tegenmacht organiseert.’ Op basis van die overtuiging dien je kritisch te zijn op je eigen handelen en dat van anderen. Tegenmacht moet ook institutioneel zijn georganiseerd. Een goed functionerende rekenkamer, een ombudsman die zijn werk kan doen en het waarborgen van goed functionerende en onafhankelijke lokale en regionale media zijn daarvan enkele ingrediënten.

Geen tentakels
De lokale democratie is een te gesloten wereld geworden, vindt Van Ostaaijen. ‘Politieke partijen komen allang niet meer uit alle geledingen van de bevolking en hebben geen tentakels meer in alle wijken en dorpen van de gemeente. Dat moet veranderen’, schrijft hij. In zijn aanbevelingen stelt hij dat er meer moet worden geëxperimenteerd met het overdragen van invloed van politieke partijen naar de lokale samenleving, zoals bij het voordragen van wethouderskandidaten.

Van Ostaaijen: ‘98 procent van de bevolking is geen lid van een politieke partij. Je ziet wel dat politieke partijen langzaam buiten de partijkaders kijken, maar dat zou kunnen worden versterkt.’ Hij ziet daarnaast dat het wethouderschap in de ogen van de politieke partijen een beloning is van goed raadslidmaatschap,. ‘Vaak gaat het om het goed spelen van het spel zoals dat binnen het gemeentehuis wordt gespeeld. Je kunt ook op een andere manier naar het raadslidmaatschap en het wethouderschap kijken. Dat zijn namelijk twee totaal verschillende functies waarin heel verschillende kwaliteiten van een persoon wordt gevraagd.’

Alles overziend vindt Van Ostaaijen dat er veel te negatief over de staat van de lokale democratie wordt gesproken. ‘Met bewegingen als Code Oranje en het hele palet aan mogelijkheden tot burgerparticipatie zie je dat er oprechte en enthousiaste betrokkenheid van lokale politici zit. Je verandert het ook niet in één keer, je moet beginnen met voorlopers. Het lokale niveau doet het hartstikke goed en beter dan andere niveaus, vind ik. Maar aan de andere kant constateer ik ook dat we er moeizaam in slagen om dat gesloten lokale politieke bolwerk open te breken en om echt invloed te geven aan inwoners. De sleutel van versnelling en verbetering ligt in handen van met name lokale politici en ambtenaren.’

Tussen eerste overheid en tweederangsdemocratie. Het functioneren van de lokale democratie in Nederland. Boom Bestuurskunde, ISBN 978-94-6236-827-9, € 22,50.