Machteloze semi-agenten

Nu de politie zich op opsporing richt, moeten boa’s voor toezicht en handhaving zorgen. En liefst nog dieven vangen en verbaliseren ook. Maar wie de lokale opsporingsambtenaren aanstuurt is al even vaag als hun status, herkenbaarheid en mandaat.

Overal is de gemeentelijke hand­haver inmiddels een begrip. Wat begon als stadswachten, geüniformeerde toezichthouders als oog en oor van de politie, is uitgegroeid tot een geprofessionaliseerd korps van handhavers in de openbare ruimte. Bijzondere opsporingsambtenaren (boa’s): uniform en portofoon, bevoegd om te verbaliseren of boetes uit te delen voor kleine wetsovertredingen. Soms met handboeien of wapenstok, maar meestal niet. 

De positie van de boa is geregeld in de Circulaire Buitengewoon Opsporingsambtenaar uit 2011. Plaatselijk zijn ze georganiseerd in aparte diensten of units met benamingen als Stadstoezicht of Stadsbeheer. Een boa in de openbare ruimte verricht volgens de circulaire ‘werkzaam­heden ter bestrijding van kleine ergernissen, overlast en andere feiten die de leefbaarheid aantasten.’ Het aantal gemeentelijke boa’s in de Nederlandse openbare ruimte bedraagt momenteel ongeveer 4.500, een verdere groei wordt verwacht.

Nu de roep om leefbaarheid en veiligheid onverminderd groot blijft en de politie de veiligheidszorg op straat onvoldoende kan leveren, neemt de druk toe om de gemeentelijke boa’s breder in te zetten en hun bevoegdheden te verruimen. Of dit ook uit het regeerakkoord van Rutte II valt te lezen (‘Bevoegdheden en uitrusting van lokale toezichthouders en handhavers (boa’s) worden beter geregeld’) staat nog te bezien, zolang bedoelde regeling nog niet is afgekomen van het ministerie van Veiligheid en Justitie.

Feit is wel dat minister Opstelten een jaar geleden al een voorschot op een mogelijke verruiming nam met de aankondiging van een pilot in de gemeente Zaltbommel. Daar zouden boa’s ook winkeldieven mogen aanhouden, camerabeelden bekijken als bewijsmateriaal, getuigen horen, aangiften opnemen en proces-verbaal opmaken – activiteiten die nu tot de opsporingstaak van de reguliere politie behoren.

De VNG staat niet te juichen en laat in een recent advies weten niets te voelen voor een ontwikkeling naar boa’s die steeds meer op de politieagent gaan lijken. Onderscheid moet er zijn.

Verzwakt
In zijn rapport Veelvormig en versnipperd, een onderzoek naar toezicht en handhaving in de openbare ruimte in zes gemeenten, signaleert bestuurskundig onderzoeker Ronald van Steden een ‘nieuwe arbeids­deling’ tussen reguliere politie en handhavers: de politie voor de opsporing van criminaliteit; gemeentelijke toezichthouders en handhavers voor het terugdringen van overlast, verloedering en kleine vergrijpen. Met de komst van de Nationale Politie krijgt deze tendens eens te meer de wind in de zeilen, verklaart Van Steden op zijn werkkamer aan de Vrije Universiteit.

‘De centralisering van het politiewerk roept de vrees op dat nationalisering ten koste zal gaan van het buurtgerichte werken. En dat staat toch al onder druk. Uit onderzoek weten we dat de basis­politiezorg sinds 1993 is achtergebleven bij de groei van de sterkte als geheel en dus relatief verzwakt is.’

Hij doelt op een vorig jaar verschenen rapport van Politie en Wetenschap (De sterkte van de arm – feiten en mythes) over de ontwikkeling van de politiesterkte sinds 1994. Daaruit blijkt dat tussen 1994 en 2009 de absolute omvang van de basispolitiezorg in buurt en wijk nagenoeg gelijk bleef, terwijl in dezelfde periode de totale politiesterkte groeide met 29 procent. Groeiers waren vooral de wijk- en districtsrecherche en de overhead.

De aanwas van de recherche weerspiegelt de toegenomen aandacht voor de opsporing. Aan de groei van de overhead valt de toegenomen vraag naar ‘blauw achter het bureau’ af te lezen, ten behoeve van staffuncties, voor P&O en voor beleid en control. Het politiewerk op straat heeft het dus bij de sterkteverdeling afgelegd tegen andere politietaken, alle politieke retoriek over ‘meer blauw op straat’ ten spijt. Het gevolg: de politie trekt zich terug uit buurten en wijken. De gemeenten, aldus Van Steden, moesten daardoor wel terugvallen op eigen handhavers.

Aan deze opgedrongen stap zitten overigens strategisch aantrekkelijke kanten voor de gemeenten. ‘Eigen handhavers’, stelt Van Steden in zijn rapport, ‘betekent immers de mogelijkheid om lokaal integraal veiligheidsbeleid meer naar zich toe te trekken. De samenleving schreeuwt om bescherming en krijgt die in de vorm van een opgetuigd gemeentelijk veiligheidsapparaat.’

Dat rechtstreekse democratische controle mogelijk is, is eveneens positief. Van Steden: ‘Anders dan bij de controle van de politie is er geen democratisch gat. Er wordt er in gemeenteraden dan ook frequent en levendig gedebatteerd over de inzet van de gemeentelijke handhaving.’

Probleemcatalogus
Maar hoe werkt de nieuwe arbeidsdeling tussen politie en lokale handhavers in de praktijk? Het rapport van Ronald van Steden, dat hij schreef in opdracht van de Stichting Maatschappij en Veiligheid, stemt niet vrolijk en laat zich lezen als een probleemcatalogus. Het begint al bij de wederzijdse afstemming en coördinatie. Bij arbeidsdeling zou je verwachten dat dit goed is geregeld en op papier is dat ook zo: de circulaire van de minister stelt de gemeente verantwoordelijk voor de strategische aansturing van de gemeentelijke boa’s, terwijl de politie deze operationeel aanstuurt.

Maar die aansturing blijkt in de praktijk een notoir zwak punt. De manier waarop de handhaving binnen de gemeenten is belegd is verbrokkeld: elke wethouder is baas over de eigen handhavers, de voor openbare orde verantwoordelijke burgemeester blijft op de achtergrond. Het algemene beeld is dat het gemeentebestuur jaarlijks globale prioriteiten vaststelt, om vervolgens met Stadstoezicht prestatieafspraken te maken over de inzet van de boa’s. Deze afspraken blijken echter dermate globaal dat Stads­toezicht in de praktijk een grote beleidsvrijheid heeft en zelf de taken maar in gaat vullen. En dit euvel wordt allerminst ondervangen door de politie, integendeel.

De houding van de politie jegens toezichthouders en handhavers heeft, goede uitzonderingen daargelaten, veel weg van desinteresse. Een schrille impressie hiervan levert een verslag van de Nijmeegse criminoloog en hoogleraar Jan Terpstra, die onderzoek deed naar de positie van zogenaamde ‘private boa’s’: bij de gemeenten gedetacheerd, maar in dienst van een particulier beveiligingsbedrijf. Eén op de zeven gemeenten maakt hier weleens gebruik van.

Vaag
Van operationele regie door de politie komt weinig terecht, aldus Terpstra – zijn verslag verscheen in het jongste nummer van Justitiële Verkenningen. De afstand tot de politie blijkt groot. Opdrachten aan de handhavers blijken ‘vaag en contextloos’. De politie verstrekt nauwelijks informatie aan de boa’s, op hun dagrapporten volgt zelden terugkoppeling. Terpstra: ‘De opstelling van de politie getuigt van onbegrip, minachting en wantrouwen.’

Zo verweesd als hun private collega’s zal men het bij gemeentelijke boa’s niet gauw treffen, maar ook zij lopen aan tegen een weinig ontvankelijke politiecultuur. In zijn onderzoek stuitte Van Steden op een pikorde: ‘Agenten vinden boa’s te min, die op hun beurt weer neerkijken op onbevoegde toezichthouders en milieu-inspecteurs die in vuilniszakken wroeten. Dat boa’s wellicht ook informatie kunnen aandragen die belangrijk is voor de politie wordt minder gezien.’

Deze houding manifesteert zich ook in ‘achterdocht’ bij het uitwisselen van informatie en in onwil om gezamenlijk te surveilleren. ‘Politiemensen beschouwen gemeentelijke boa’s niet als echte collega’s,’ vat Van Steden het cultuurprobleem samen.

En zo gaat het verder in de probleemcatalogus. De regelgeving is ingewikkeld en perkt het mandaat van de boa’s op een onpraktische manier in. Gemeenten streven naar integrale handhaving in de openbare ruimte, maar de regels dwingen de boa een specialist te zijn op een beperkt domein.

Een ‘boa ruimte’ bijvoorbeeld, mag iemand die een regel overtreedt verbaliseren. Maar als dezelfde wetsovertreder ook fout staat geparkeerd mag de boa niets doen en moet de parkeerwacht erbij worden geroepen. Niet voor niets studeert Amsterdam op de mogelijkheid om tot een bredere en flexibeler vorm van inzet van handhavers te komen. De veelkoppige, grootstedelijke problematiek op straat vraagt daarom.

Nog zoiets: tussen gemeenten bestaan grote onderlinge verschillen in uitstraling en uitrusting van de boa’s. Voor het publiek blijft het daardoor onduidelijk met wie men van doen heeft. Invoering van een eenduidig uniform voor boa’s in alle gemeenten, waar ook de VNG inmiddels voor pleit in een recent advies, zou kunnen helpen. Maar het probleem zit eigenlijk dieper: het gezag van de boa bij het publiek is fundamenteel twijfelachtig.

Symbolisch
Ronald van Steden zegt het zo: ‘De functie is deels symbolisch. Alleen al door hun aanwezigheid zouden boa’s moeten kunnen bijdragen aan de veiligheid op straat, zo werkt het bij de politie ook. Het probleem met de handhavers is dat zij dit aura missen. Wat is hun identiteit? Er zou hierover meer duidelijkheid moeten komen.’

Geen aura, geen aansturing, onduidelijkheid over taken en prioriteiten, te weinig mandaat, te weinig herkenbaar: de balans is heel vriendelijk gezegd niet onverdeeld gunstig. Op onderdelen zal vast wel verbetering mogelijk zijn, maar moet zo langzamerhand de vraag niet fundamenteler worden gesteld? Is het gezag in Nederland wel op de goede weg door voor de handhaving van de rechtsstaat op buurt- en wijkniveau steeds meer terug te vallen op een wankel stelsel van gemeentelijk stadstoezicht?

Ronald van Steden: ‘We zijn blijkbaar niet bereid om voldoende in de politie te investeren. Dus proberen we voor een dubbeltje op de eerste rang te zitten. Het achterliggende probleem is dat het ontbreekt aan een brede politieke visie op de plaats en de betekenis van de basisveiligheidszorg. Over het hele complex van basispolitie, gemeentelijke handhaving en particuliere beveiliging zou eens een heldere politieke uitspraak moeten worden gedaan.’

Wie de opleidings- en functievereisten van de gemeentelijke boa’s vergelijkt met die van de laagste rang bij de politie, de assistent-politie­medewerker ziet een duidelijke overlap. Zou het niet verkieslijk zijn om de handhaving in de lokale woon- en leefomgeving maar aan zulke ‘lagere’ politiemedewerkers op te dragen? Het kost wat, maar de meeste van de huidige gebreken van het stadstoezicht zouden er in één klap mee zijn opgelost.

Ondertussen moeten politie en gemeenten het beste zien te maken van het huidige stelsel van toezicht en handhaving. Van Steden ziet daarbij twee speerpunten. De burgemeesters moeten een leidende en aansturende rol gaan spelen. In Amsterdam bijvoorbeeld is per 1 januari een belangrijke stap in die richting gezet. ‘En om het ijs met de politie te breken verdient de aanpak in Haaglanden navolging. Daar is sinds kort het stadstoezicht gehuisvest bij de politie en surveilleren agent en boa voortaan getweeën. De onwil van de politie op dit punt is daar blijkbaar overwonnen.’