Decentralisatie is onontkoombaar

Het binnenlands bestuur is beter af bij verdere decentralisatie, betoogt Peter van Lieshout. Maak gemeenten geheel verantwoordelijk voor het sociaal domein en geef ze ook een grotere vinger in de pap op economisch terrein.

Essay door Peter van Lieshout

Nederland decentraliseert, en dat proces zal het komend decennium in een versneld tempo doorzetten. Het is verleidelijk om die beweging te zien als het resultaat van een afwegingsproces met als uitkomst dat de Nederland op weg is naar een moderne participatiemaatschappij, en dat decentralisatie daar onlosmakelijk bij hoort. Helaas is dat een te rooskleurige voorstelling van zaken. Decentralisatie is niet de uitkomst van een mooi proces van beschouwingen over het binnenlands bestuur.

De standaardwijsheid in Den Haag is dat het huis van Thorbecke vele malen moeilijker te hervormen is dan stelsels van gezondheidszorg, sociale zekerheid of volkshuisvesting. En het lukt maar eens in de paar decennia om een serieuze transformatie op een van die terreinen tot stand te brengen, dus veranderingen in het openbaar bestuur lijken op voorhand kansloos. Iedereen heeft ook nog vers in het geheugen hoe het ging met de plannen rond een superprovincie in de Noordvleugel van de Randstad.

Decentralisatie zal niet tot stand komen omdat dat proces past bij een mooi en gewenst wereldbeeld. De oorzaak is dat er inmiddels gewoonweg te veel voor burgers belangrijke voorzieningen zijn met een schaalgrootte die decentralisatie naar regionaal niveau onontkoombaar maakt. Want alleen door te decentraliseren kunnen die instellingen hun legitimiteit en de overheid haar slagkracht behouden.

Die decentralisatiebeweging kent twee belangrijke motoren: de ontwikkelingen in het sociale domein, en de noodzaak tot een groeistrategie.

Om met die eerste te beginnen: de bestuurlijke vormgeving van het sociale domein is al heel lang een weinig doordacht proces. Dat heeft geleid tot twee ontwikkelingen die beide om een antwoord vragen. Allereerst hebben de afgelopen honderd jaar de instituties op het terrein van onderwijs, zorg en huisvesting een bestuurlijk schaalniveau kregen dat dat van de gemeente veelal oversteeg,. Daardoor kwamen deze voorzieningen niet alleen ‘bestuurlijk in de lucht te hangen’, maar ontstond er ook een permanent debat over de vraag hoe deze voorzieningen beter in te bedden in de maatschappij en te voorzien van de nodige legitimiteit voor hun functioneren.

Particulier initiatief
De wortels van deze beweging gaan ver terug. Onderwijs, zorg en volkshuisvesting vinden hun oorsprong niet in de overheid, maar in het particulier initiatief. Vanaf de jaren dertig van de vorige eeuw ging de overheid echter een steeds belangrijkere rol spelen bij de financiering van deze instellingen, en er dientengevolge ook steeds meer eisen aan stellen. Dat leidde tot een proces van verstatelijking, zeker toen na de Tweede Wereldoorlog de financiering bijna exclusief via de overheid ging lopen. Veel van die regulering verliep via het rijk – gemeenten hebben maar een heel bescheiden rol gespeeld.

Gaandeweg ontstond er echter een sturings- en legitimiteitsvraagstuk. Van wie ‘zijn’ die instellingen? Lang werden de voorzieningen vooral gezien als professionele organisaties, en ze waren in die zin de verantwoordelijkheid van de professionals en de elites die daar toezicht op hielden. Professionals en elites worden de laatste twintig jaar echter steeds minder vertrouwd. Er is een brede roep om controle en verantwoordingsmechanismen. Vandaar dat bijvoorbeeld de vraag opkwam van wie de ettelijke miljarden van de woningcorporaties in Nederland eigenlijk zijn.

Aanvankelijk werd het antwoord op die vraag gezocht in het versterken van inspraakorganen binnen die instellingen. Dat gaf enige legitimiteit, maar nooit voldoende: toen het misging met enkele woningcorporaties, wees niemand met opgeheven vinger naar de betrokken huurdersorganisaties. Er was een stevigere vorm van inbedding nodig.

In principe kan de legitimiteit op twee manieren aan kracht winnen als die niet meer berust bij professionals en een bijpassende bestuurlijke elite. De ene manier is dat legitimiteit wordt ontleend aan de individuele klanten die serieus kunnen kiezen, te organiseren via een vorm van marktwerking. Dat traject heeft de curatieve zorg gevolgd. Bij de andere manier berust de legitimiteit bij overheden. Dat traject wordt beproefd in de volkshuisvesting, met een systeem van woonvisies en prestatieafspraken, en ook in de langdurige zorg.

Het onderwijs is in dit geheel nog de meest ‘verweesde’ sector, maar ook daar is de vraag naar legitimiteit steeds meer aan de orde. Overigens is het interessant om hierbij op te merken dat in de curatieve gezondheidszorg het pad is gevolgd van legitimiteit via de markt, maar dat zorgverzekeraars in toenemende mate hun feitelijke toegevoegde waarde en bij passende legitimiteit ontlenen aan wat ze regionaal doen.

Zo ontstaat een roep om een vorm van overheidsbetrokkenheid bij instellingen in het sociale domein. Die betrokkenheid is niet gericht op bedrijfsmatige controle of het willen onderbrengen in gemeentelijke diensten, maar op de missie, doelstellingen en resultaten van de instellingen.

Permanent compromis
Ondertussen is er een tweede probleem ontstaan in het sociale domein. In Nederland is nooit helder gekozen welke maatschappelijke functie op welk bestuurlijk niveau werd belegd. Integendeel, er is een traject gevolgd waarbij op alle onderdelen van het sociale domein uiteindelijk ‘iets’ aan de gemeente is gelaten, en ‘iets’ aan het rijk of de provincie. Dat permanente compromisdenken heeft tot veel problemen in de uitvoering geleid.

Zo moet wie zijn baan verliest eerst bij het (landelijk georganiseerde) UWV langs en wordt daar gedurende enige tijd begeleid, om dan door te worden verwezen naar de gemeentelijke sociale dienst voor de bijstand die volgt op de ww-uitkering. En wie langdurig thuiszorg nodig heeft, krijgt die van het wijkteam dat op basis van de Wmo door de gemeente wordt bekostigd, en dat wordt weer gecoördineerd door een wijkverpleegkundige die gefinancierd wordt op basis van de Zorgverzekeringswet, terwijl het voor beide instanties gunstig is dat wanneer de betreffende persoon opgenomen moet worden in een verpleeghuis, dat wordt betaald op basis van de Wet langdurige zorg (WLZ).

Bij het onderwijs ten slotte gaan gemeenten over de huisvesting van het openbaar onderwijs, maar niet over die van het bijzonder onderwijs, en niet over andere financiële zaken zoals ict of personeel – dat wordt weer landelijk geregeld. Maar gemeenten moeten wel een samenwerkingsverband voor het passend onderwijs regelen.

Op veel terreinen stuit deze werkwijze op duidelijke grenzen. Nederland is beter af als er één kader zou zijn waarbinnen mensen zonder baan worden begeleid; één systeem voor langdurige zorg waar gemeenten en WLZ elkaar niet bestoken met beoordelingen van cliënten om aan te tonen dat iemand juist wel of juist niet moet worden opgenomen, en één eenduidig punt waar scholen zich moeten verantwoorden en waar ze een integrale afweging van hun bedrijfsvoering kunnen maken.

Daar komt bij recht moet worden gedaan aan de samenhang die de verschillende onderdelen van het sociale domein vertonen. Dat blijkt nu al bij de sociale wijkteams waar gezondheidszorg, jeugdzorg, buurtbeheer, sociale dienstverlening en maatschappelijk werk samen optrekken. Ook dat vraagt om bestuurlijke samenhang en eenduidigheid.

Samenhangend systeem
Het valt te verwachten en te wensen dat de huidige verdeling binnen onderdelen van het sociale domein tussen gemeenten en rijk wordt vervangen door een samenhangend systeem. Dat zal ertoe leiden dat binnen afbare termijn het hele sociale domein gemeentelijk domein wordt: dat geeft de instellingen meer legitimiteit, voorkomt afwentelmechanismen, is helder voor burgers en geeft de gemeente weer een heldere politieke opdracht, plus hernieuwde vitaliteit en legitimiteit. Het zal ook de opstap zijn naar een legitieme claim om gemeentelijke belasting te mogen heffen. Het is burgers immers dan ook duidelijk welke prestaties daarbij horen – nu is het voor burgers onvoldoende helder waar gemeenten eigenlijk op aanspreekbaar zijn.

Voor de goede orde: de volledige decentralisatie van het sociale domein naar gemeenten zal gepaard gaan met een vergroting van de schaal tot een regionaal niveau, bijvoorbeeld door gemeentelijke samenwerking. Dat heeft te maken met de benodigde professionaliteit in de uitvoering, maar ook met het gegroeide schaalniveau van de meest relevante voorzieningen in het sociale domein. Bijna alle zorginstellingen in het curatieve domein, veel zorginstellingen op het gebied van langdurige zorg, de nodige woningbouwcorporaties en ettelijke scholen hebben inmiddels een regionale schaal.

Opsplitsing daarvan naar gemeentelijk niveau is voor de meeste gemeenten geen reële optie, omdat het te veel zou kosten in termen van professionaliteit en slagkracht. Voor die regionale ordening is nog een extra argument: de behoefte aan gericht groeibeleid. In Nederland wordt al jaren geprobeerd om economische groei niet alleen te sturen met behulp van de klassieke macro-economische instrumenten (rente, begrotingstekort), maar ook met ondersteuning van bedrijvigheid en innovatie.

Lang lag het accent daarbij op subsidieinstrumenten voor kleine bedrijven en op ruimtelijk ordeningsbeleid dat moest leiden tot bedrijventerreinen en toegankelijke infrastructuur. Inmiddels is duidelijk dat dit vooral instrumenten zijn die passen bij klassieke bedrijven uit de maakindustrie. De meeste nieuwe bedrijvigheid ontstaat in hotspots waar kennisinstellingen, ondernemers en overheden samenkomen. Brainport is inmiddels een voorbeeld dat overal in Nederland tot inspiratie en navolging strekt. Regio’s zijn de motor van het groeibeleid geworden omdat de meeste kennisinstellingen op dat niveau zijn georganiseerd, omdat het op dat schaalniveau lukt om partijen om de tafel te krijgen, en omdat het een schaalniveau is dat voldoende omvangrijk is om daadwerkelijk verschil te kunnen maken.

Verknoopt
Uiteindelijk, zo valt te verwachten, zal dit regionale economische beleid verknoopt raken met regionaal sociaal beleid. Traditioneel is er een tweedeling: economisch beleid is vooral provinciaal beleid dat zijn beslag krijgt via ruimtelijke ordeningsinstrumenten. Sociaal beleid is vooral gemeentelijk beleid, in de vorm van sociale dienst dan wel van gedecentraliseerde kantoren van het UWV. Die tweedeling is echter in toenemende mate problematisch: goed sociaal en economisch beleid gaan hand in hand – wie werkgelegenheid wil scheppen, wil daar ook sociale doelstellingen mee realiseren. En wie sociaal beleid wil voeren, kan maar beter investeren in werkgelegenheid. Het ligt voor de hand om de regio als uitgangspunt te nemen van samenhangend sociaaleconomisch beleid.

Een voorzichtige inschatting van het verloop van de verschillende decentralisatieprocessen komt erop uit dat in 2023 het hele sociale domein gedecentraliseerd is naar gemeentelijk niveau, terwijl tegen die tijd het economische beleid in een twintigtal regio’s zal worden vormgegeven. Daarna zullen die niveaus verder naar elkaar worden gebracht. De vraag is of een komende regering het aandurft om dit proces in goede banen te leiden.

Het lichtende voorbeeld is Denemarken. Daar heeft twee keer een decentralisatieoperatie plaatsgevonden, waarbij beide keren het aantal gemeenten tot een derde werd teruggebracht, met als effect dat men van de meer dan 1000 gemeenten rond 1960 inmiddels nog maar 92 gemeenten heeft. Taken en bevoegdheden zijn overeenkomstig aangepast. Waren er in Nederland in 1960 nog 994 gemeenten, nu zijn dat er 390, terwijl in dezelfde halve eeuw het aantal inwoners met bijna vijftig procent toenam. De vraag is of dat decentralisatietempo verhoogd kan worden. Wenselijk is het in ieder geval.

Peter van Lieshout is hoogleraar theorie van de zorg aan de Universiteit Utrecht en voorzitter van onder meer Nictiz, het Nederlands Jeugdinstituut en de Alliantie. Van 2004 tot 2014 was hij lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, WRR. Hij is een van de sprekers op de Inspiratiedag, die Binnenlands Bestuur op 5 oktober organiseert in samenwerking met het Nederlands Gesprekscentrum (NGC).