BZK gaat beleid vaker systematisch evalueren

Er is maar in beperkte mate zicht op de doeltreffendheid en doelmatigheid van veel beleidsinspanningen, blijkt uit een beleidsdoorlichting die het ministerie van BZK heeft laten uitvoeren van artikel 1 van zijn eigen begroting, over openbaar bestuur en democratie. Demissionair minister De Jonge wil beleid vaker systematisch evalueren en hierin ook het toetsen van publieke waarden een rol geven.

Inherent complex

Het doel van een beleidsdoorlichting is om op een meer systematische en samenhangende wijze de balans op te maken, schrijft demissionair BZK-minister Hugo de Jonge aan de Tweede Kamer. ‘Daarbij gaat het niet alleen om terugkijken en verantwoorden, maar ook om lessen trekken voor de toekomst.’ De doorlichting laat zien dat de focus op bestaand evaluatieonderzoek en de dynamische politiek-bestuurlijke context het ‘inherent complex’ maken om beleid te toetsen op doeltreffendheid en doelmatigheid. Een complicerende factor is dat de personele uitgaven niet onder het doorgelichte begrotingsartikel vallen. ‘Daarom is in strikte zin de relatie tussen inzet en doelbereik niet inzichtelijk te maken.’

Beleidsdossiers zeer divers

Het nieuwe instrument ‘Periodieke Rapportage’, dat de beleidsdoorlichting vervangt, geeft daartoe meer mogelijkheden: door niet meer te verplichten dat de scope van het onderzoek verbonden is aan één begrotingsartikel. Ook ligt de periode van de doorlichting (2018-2021) ‘inmiddels enkele jaren achter ons’ en is deze ‘deels atypisch’, als gevolg van de coronapandemie. Verder heeft het artikel een ‘brede waaier aan beleidsdossiers’ die qua aard en type beleidsinzet ‘zeer divers en vaak moeilijk vergelijkbaar zijn’. De bijdrage van de beleidsinzet in zijn totaliteit is daardoor moeilijk vast te stellen.

Geen excuus

De onderzoekers noemen het een ‘illusie’ om te denken dat al het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig kan zijn en dat dit ook altijd kan worden vastgesteld; in een democratisch bestel met vele bestuurslagen en actoren. Politieke en maatschappelijke druk op beleid zijn ‘dynamisch’ van aard en het toerekenen van effecten aan beleid is moeilijk vanwege allerlei andere factoren die meespelen. Toch mag dit geen excuus vormen voor passiviteit bij de verantwoording van financiële middelen, het opstellen van beleidstheorieën en het uitdenken en uitvoeren van passende evaluatiemethoden, aldus de onderzoekers.

Helder overzicht

De Jonge onderschrijft dat beleidsvorming plaatsvindt in een complexe en dynamische omgeving en dat het toetsen van effecten van beleid niet altijd gemakkelijk is. Ook herkent hij dat er beperkt zicht is op doeltreffendheid en doelmatigheid, maar hij ziet positieve aanknopingspunten in het rapport, zoals de systematische en structurele evaluaties in het verkiezingendossier. Aanbevelingen van de onderzoekers zijn om een helder overzicht te maken van samenhangende beleidsdoelen en daarop ingezette instrumenten. Ook moeten beleidstheorieën worden uitgelegd en het beleid zou beter evalueerbaar gemaakt moeten worden. Verder zou voor structurele problemen structureel beleid moeten worden geformuleerd.

Meer systematisch overzicht

Vier deskundigen hebben reflecties gedaan op de beleidsdoorlichting. De Jonge herkent en erkent na lezing dat de doorlichting aanleiding geeft om ‘meer systematisch overzicht te creëren van beleidsdoelen en het (laten) verrichten van evaluatieonderzoeken’. Een van de deskundigen, Martin Schultz, co-decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, laat zien dat de instrumenten om de doelbereiking, doeltreffendheid en doelmatigheid vast te stellen van vormen van netwerksturing, zoals regiodeals, city deals, samenwerkingsprogramma’s en akkoorden, nog weinig ontwikkeld is. Maar hij constateert ook dat dit soort interventies in de beleidspraktijk steeds gewoner worden, schrijft De Jonge.

Toetsing op publieke waarden

Volgens Schulz is het beter om in te zetten op ontwikkeling van daarbij passende evaluatievormen dan om beleid dat uitgaat van netwerksturing aan te passen, zodat het binnen de marges van de bestaande instrumenten past. Volgens De Jonge is het ‘zeer relevant’ om onder andere bij innovatieve instrumenten, die meer van netwerksturing uitgaan, ook ruimte te benutten voor toetsing op andere publieke waarden, zoals Schultz voorschrijft. De Periodieke Rapportage, die de beleidsdoorlichting vervangt, biedt meer 'ruimte en aanmoediging' om daar rekening mee te houden.

Doelstellingen helder maken

Binnen het ministerie zijn leersessies georganiseerd, waarin gesprekken zijn gevoerd over onder andere beleidstheorieën, het aanscherpen van doelstellingen, het werken aan (nieuwe) evaluatiemethoden en het belang van de toetsing van beleid, schrijft De Jonge. Ook werkt men aan het koppelen van capaciteit aan doelen en activiteiten. Uit de leersessies zijn ideeën ontstaan. De Jonge vindt het belangrijk om doelstellingen helder te maken en veranderingen in doelstellingen te documenteren. Er lopen diverse acties binnen het ministerie om overzicht te krijgen op dit punt, zoals het ‘operationaliseren van de meer abstracte missies’ van het ministerie.

Scherp formuleren

Het is ook goed om te kijken of doelstellingen vooraf al scherp kunnen worden geformuleerd. Bij de aanpak van city deals worden doelstellingen gedurende het proces gezamenlijk ‘ontdekt’. Het zou volgens De Jonge helpen als de deelnemers dan ook duidelijk maken waarom ze denken dat de invulling van het beleid beter zal werken. Dat kan achteraf dan gemakkelijker worden onderzocht. De onderzoekers bevelen aan om het beleid evalueerbaar te maken, te evalueren en ook zachte instrumenten te toetsen.

Opgavegericht evalueren

De Jonge onderschrijft het belang van evalueren om beleid sterker te maken. Ook ziet hij het belang om in evaluaties naast op doeltreffendheid en doelmatigheid ook op publieke waarden te toetsen. Noodzakelijke voorwaarde is om opgavegericht te gaan evalueren. ‘Zo kunnen ook meer innovatieve, zachte beleidsinstrumenten getoetst worden op responsiviteit, probleemoplossend vermogen, rechtsstatelijke aspecten, maatwerk, rechtvaardigheid, evenredigheid en transparantie.’ Het doel is om zoveel mogelijk systematisch te gaan evalueren, ‘waarbij dit een onderdeel is in elke fase van de beleidsvorming’.