Dans rond de dromedaris

Stel je voor...’ Zo reageerde Gijs van der Wiel, misschien wel ‘s rijks meest legendarische voorlichter, al weer meer dan 30 jaar geleden toen hem werd gevraagd wat hem grijze haren bezorgde.

‘Stel je voor dat het kabinet een eigen, kleine dierentuin wil oprichten, met maar plaats voor één beest. De PvdA wil een paard en de KVP (het verhaal dateert van voor de ‘uitvinding’ van het CDA) wil een kameel. Beide fracties krijgen steun van hun geestverwante ministers in het kabinet. Na urenlang gepraat, tot in de kleine uurtjes, komen ze er uit.

Een compromis: een dromedaris. Den Uyl, destijds minister-president, loopt naar de telefoon, belt toenmalig PvdA-fractievoorzitter Van Thijn en zegt: ‘Ed we hebben gewonnen: een paard. Het beest is wel een beetje ongewoon, maar het is duidelijk géén kameel.’ Van Agt, toen vice-premier, belt KVP-voorman Andriessen:

‘Amice, we hebben het voor elkaar. Het is een kameel. Een tikkeltje beschadigd uit de strijd gekomen, een bult kwijtgeraakt. Maar een paard is het toch lekker niet geworden.’ ‘Wat moet ik dan?’, aldus Gijs van der Wiel, en na al die jaren hoor je nog de lichte wanhoop in zijn stem. ‘Wat moet ik dan als de pers mij komt vragen wat het kabinet heeft besloten?’

Scherper, treffender en zelfs beeldender zal zelden de tragiek van overheidsvoorlichting onder woorden zijn gebracht. Je proeft de eenzaamheid van de communicatieadviseur in rijksdienst, ingeklemd tussen de eisen van de politiek, de verwachtingen van de burgerij en de druk van de media. Op zichzelf teruggeworpen, ziet de communicator van vandaag zich gedwongen tot soms adembenemende evenwichtskunsten.

Het aangrijpende verhaal van Van der Wiel is onderdeel van een andere, grotere tragiek. Die van de ambtenarij, het overheidsapparaat, de rijksdienst. Minstens zo lastig als die van de overheidsvoorlichter is de positie van de ambtenaar in het algemeen. Gaandeweg is ook hij of zij als gevolg van allerlei ingrijpende verschuivingen op het snijvlak van politiek-bestuur-burger in een bijna deerniswekkend parket geraakt.

Misschien wel meer dan iemand anders dreigt de ambtenaar het slachtoffer te worden van de ‘verwildering’. Als ‘overheidsdienaar’ - let op het woord - ziet de ambtenaar zich geconfronteerd met de onvoorspelbare, ondankbare grillen van de politiek en voelt hij zich klem gereden door de torenhoge verwachtingen van de burger, uitvergroot door onnavolgbare media. Dat levert van tijd tot tijd een dans op die nog het meest doet denken aan een tango, een beurtelings afweren en aantrekken.

Eigengereidheid

Die tegenstellingen dateren niet van vandaag of gisteren. Al sinds mensenheugenis hebben politiek en ambtenarij het met een zekere regelmaat met elkaar aan de stok. Je behoeft niet terug tot Thorbecke om klachten over ‘ambtelijke eigengereidheid’ (1851) te noteren. En het is evenmin een eenrichtingsverkeer.

Al ver vóór een minister van een topambtenaar af wilde zonder hem ooit te hebben gezien (Eduard Bomhoff, 2002), zorgde een secretaris-generaal er eigenhandig voor dat een staatssecretaris z’n koffers kon pakken (Glastra van Loon, 1975).

Het ging om twee ‘machten’ die elkaar ruw gezegd in evenwicht hielden. Zeker sinds de introductie van bestuurskundige Crince le Roy’s (1969) ‘Vierde Macht’, gold die als feitelijk tegenwicht voor het formele, politieke primaat binnen de democratische rechtsstaat. Het stond garant voor spanningen, die een onlosmakelijk, zelfs inherent onderdeel zijn van een bestuursvorm die het moet hebben van politiek lekenbestuur (hoe krijg ik het voor elkaar?) en ambtelijke professionaliteit (hoe voorkom ik ondoordachte oplossingen?)

Er viel mee te leven. Niet in de laatste plaats omdat evenwicht het beste van twee werelden opleverde. Het bood goed tegenwicht tegen zowel vermeende politieke grilligheid als ambtelijk formalisme. Het combineerde vaak ook in de praktijk besluitvaardigheid en rechtszekerheid.

Maar vergis ik me of wordt het spel harder? De ambtenaar in kwestie, staande op dat neutrale platform tussen burger en politiek, krijgt steeds meer te maken met vormen van spelverruwing. Nigel de Jong is op het Binnenhof opgedoken. En dat voelen ze op de departementen.

Aangesproken door narrige, argwanende en volgens sommigen zelfs verwende burgers, voltrekt zich rond de Hofvijver een cultuuromslag. Sinds de dood van Fortuyn - ik geef even toe aan de onhebbelijkheid om de parlementaire geschiedenis met Pim te laten beginnen - staat de politiek onder zware druk om zichzelf te bewijzen, zichzelf waar te maken en te laten zien dat politiek Den Haag niet alleen bestaat uit zakkenvullers en baantjesjagers.

Opgejut, uitvergroot door media, veroorzaakt dat politieke en parlementaire activisme steeds vaker kortademigheid: rondom de Hofvijver hollen ze achter zichzelf aan. Tel de spoeddebatten maar op, probeer de stapel moties te ordenen en beantwoordt de records aan Kamervragen. Goed bedoeld neemt de politiek, het parlement, veel hooi op de vork, zo veel dat het systeem dreigt vast te lopen. Al was het alleen maar omdat verwachtingen worden gecreeerd die niet waar te maken zijn.

Maakbaarheid

Die politieke hijgerigheid vergroot de druk op de departementen, de rijksdienst, en de ambtenaar. Het staat garant voor teleurstellingen, zelfs frustraties die bijna ongegeneerd over de hoofden van de ambtenarij worden uitgestort. Wat is verleidelijker dan ambtenaren nauwelijks verholen de schuld te geven als het niet loopt zoals de publieke opinie eist? Om gebrekkige, ondermaatse, publieke dienstverlening in de schoenen van ‘de bureaucratie’ te schuiven? Of om het eigen apparaat op te zadelen met de uitvoering van iets te gemakkelijk ingewilligde parlementaire wensen? Het zegt vooral iets over de staat van de politiek.

Het Binnenhof heeft ook in eigen ogen sinds jaar en dag aan invloed ingeboet. Sinds de jaren 70, met name onder Lubbers’ no nonsense en Paarse zakelijkheid, versmalde politiek zienderogen. Alle dromen over maatschappelijke maakbaarheid werden successievelijk ingeruild voor een wel heel beperkte opvatting over wat de Haagse politiek vermocht.

Wat overbleef waren vaak niet veel meer dan nauwelijks veredelde vormen van boekhouden. Die opvatting getrouw, gaf het Binnenhof in de loop der jaren steeds meer macht uit handen; aan Europa, de markt, het maatschappelijk middenveld en de verzelfstandigde bestuursorganen. Zo veel neoliberalisme werd, ondanks alle klachten over Haagse bedilzucht, ook niet op prijs gesteld.

Sneller dan gedacht begon het ondergronds te rommelen. Tegen het einde van de jaren 90 kregen steeds meer Nederlanders het gevoel dat ondanks de groeiende welvaart er van alles niet goed ging. Iedereen had het beter dan ooit, maar toch mankeerde er iets. Op straat, in de buurt, op school, in het ziekenhuis. Werd de BV Nederland wel ordentelijk geregeerd?

Het is Fortuyns verdienste die leegte te hebben blootgelegd. Sedertdien probeert het Binnenhof het verloren terrein terug te winnen. Van links tot rechts slooft vooral het politieke centrum zich sinds de dood Fortuyn uit om vertrouwen terug te winnen. Dat gaat gepaard met grote schokken, zoals CDA, PvdA en VVD hebben ervaren. Het Binnenhof nam zoete wraak, ten koste van de ambtenaar. Was deze niet de eigenlijke baas geworden op het departement en het gemeentehuis? En was Europa niet verworden tot een bureaucratische superstaat?

Op zich nuttige bestuurlijke vernieuwingen als interactief bestuur, in trek rond de eeuwwisseling, versterkten alleen maar het idee dat niet politici, maar ambtenaren aan de touwtjes trokken. Als je niet meer in de raadszaal, maar in het buurtcentrum moest zijn…

Hinderpaal

Vanaf de eeuwwisseling krioelt het daarom van initiatieven om het politieke primaat herstellen. Dat loopt uiteen van de dualisering van het gemeentebestuur, bedoeld om de gemeenteraad meer greep te geven op het gemeentebestuur, tot en met allerlei plannen om het ambtenarenapparaat in te krimpen. Dat gaat met harde hand.

Bezien vanaf het opgejaagde Binnenhof is de ambtenaar, zo al niet gedegradeerd tot kostenpost, steeds meer verworden tot een lastpost, een hinderpaal om allerlei nieuwe, dringende politieke wensen, verlangens en behoeften snel te kunnen realiseren. Wat doet de ambtenaar? Hij buigt mee. Onder politieke, populistische druk heeft de ambtenarij, goed bedoeld, de neiging om meegaand te reageren.

De gemiddelde ambtenaar - vergeef me de generalisatie - put zich uit aan te tonen vooral geen hindermacht te zijn. Ambtenaren, van hoog tot laag, hebben het politieke primaat zo geïnternaliseerd dat ze zich bijna als vanzelfsprekend degraderen tot een verlengstuk van de minister of de wethouder. Alles wordt, in lijn met de populaire cursussen ‘bestuurlijke sensitiviteit’, ondergeschikt gemaakt aan het politieke lot van de eigen bewindslieden. Met die steunbetuiging voor het politieke primaat is niks mis.

Maar moet het ambtelijk tegendenken zo gemakkelijk capituleren voor politieke wilskracht? Ontleenden ambtenaren hun toegevoegde waarde niet aan hun expertise? Concreet: moet een ambtenaar op Justitie of Binnenlandse Zaken zijn minister uitleggen dat wat in het regeerakkoord staat in ‘Europa’ onhaalbaar is of er welbewust met droge ogen aan meewerken dat Nederland in Brussel of Straatsburg tegen een muur aanloopt?

Vergroving

Waar de ambtenaar zich wegcijfert, krijgt de politicus vrij spel. Dat is paradoxaal genoeg niet iets om het Binnenhof te hard over te vallen. Dat doet waartoe het opgejaagd wordt. Misschien heb ik iets te lang in het politieke circuit rondgelopen om helemaal geen begrip meer te hebben voor bekommernis van bewindslieden en parlementariërs. Om te overleven, heb je vaak geen keus dan om de ambtenarij strak ‘aan te sturen’.

Regelmatig in het defensief gedrongen, aangeklaagd via krant, radio, tv en internet, lastig gevallen door ontevreden kiezers, ziet de politiek zich gedwongen tot methoden om in weerwil van traditionele politiek-ambtelijke verhoudingen, het overheidsapparaat naar de hand te zetten.

Een kleine, illustratieve greep: de onweerstaanbare opkomst van de politieke assistent, de vergroving van de overheidscommunicatie - ja, ik heb het over spindoctoring - en dat wat in het algemeen wel eens de politicisation van de publieke dienst is genoemd, inclusief de neiging om ambtenaren rechtstreeks aan te spreken.

En je behoeft maar om je heen te kijken hoe ruw in Den Haag de departementale herindeling wordt doorgevoerd om te zien hoe de politiek-ambtelijke verhoudingen verwilderen. Ondanks populistische neigingen van de politiek om zich tegen de bureaucratie af te zetten, is er voor de ambtenarij geen reden tot somberheid, laat staan pessimisme. Ook dat kan iedereen al sinds Gijs van der Wiel weten.

Nee, ik bagatelliseer niks. Het touwtrekken over de dierentuin zal ongetwijfeld steeds hardere, ruigere vormen aannemen. Het blijft niet bij verhitte discussies binnen de ministerraad, zoals in de periode van Den Uyl. Vóór die tijd gaat de Kamer zich er mee bemoeien, tv-camera’s gaan zoekend rond en al twitterend wordt iedereen vanuit de Trèveszaal op de hoogte gehouden van het verschil tussen een kameel-met-één-bult en een verminkt paard. En de ambtenaar zal zich ten departemente meer dan vroeger moeten verbijten over politieke grillen, om het daarna te moeten opknappen.

Maar er is één troost, zoals Van der Wiel in zijn tijd al fijntjes vaststelde. Uiteindelijk zal die dierentuin wel moeten worden aanbesteed, aangelegd en geëxploiteerd. Zelfs die dromedaris zal volgens de regels moeten worden aangeschaft, geïmporteerd en vervoerd en, vervolgens, dag in dag uit gevoederd. Wie zorgt er anders voor dan die onvermijdelijke, onmisbare ambtenaar? En zolang kabinetten dierentuinen met dromedarissen willen, kunnen ze zelfs niet met minder toe.

*Jan Schinkelshoek is oud-lid van de Tweede Kamer, waar hij zich bezig hield met ambtelijkpolitieke verhoudingen.