Burgerinitiatief: beren op de weg

Het leek zo’n mooi en veelbelovend idee; het toppunt van burgerparticipatie, democratie en het zou de kloof tussen burger en politiek ook nog eens verkleinen. Maar na 5 jaar burgerinitiatief is de oogst op z’n zachts gezegd schamel. Van de elf ingediende voorstellen zijn er zes afgewezen door de commissie voor Verzoekschriften en Burgerinitiatieven, is er één nog in behandeling en verschenen er vier op de agenda van de Tweede Kamer.

Het burgerinitiatief ‘Stop fout Vlees’ van Milieudefensie is het enige waarover ook daadwerkelijk gedebatteerd is. Dat gebeurde in 2007. Het voorstel redde het niet. Van de overige drie is het nog niet bekend wanneer ze in de Kamer ter sprake zullen komen. Het landelijk burgerinitiatief heeft nog weinig teweeg kunnen brengen in Den Haag, vindt ook geestelijk vader Niesco Dubbelboer. Hij is thans directeur van het partijbureau van de PvdA, maar diende als Tweede Kamerlid in 2003 de motie in die het landelijk burgerinitiatief mogelijk moest maken.

Hoewel Dubbelboer nog steeds positief is over het instrument, had hij liever meer burgerinitiatieven in de Kamer besproken zien worden. ‘Eén in 5 jaar is natuurlijk niet veel’, zegt Dubbelboer.’ Ik had gehoopt op meer. Toch kijk ik ook graag naar de effectiviteit. Wat heeft een burgerinitiatief los gemaakt buiten de Kamer? Rumoer veroorzaken is ook belangrijk. Kijk bijvoorbeeld naar het burgerinitiatief van Clean Air Nederland, dat pleitte voor rookvrije horeca. Het voorstel zelf is nooit in de Kamer terecht gekomen, omdat het al in de politiek speelde. Uiteindelijk is het hele proces wel mede doorslaggevend geweest voor de invoering van het algehele rookverbod in de horeca. Het burgerinitiatief is in dit geval een belangrijk pressiemiddel geweest’.

Niet ontvankelijk

Zes van de elf ingediende burgerinitiatieven hebben de Tweede Kamer zoals gezegd nooit bereikt, omdat de commissie voor Verzoekschriften en Burgerinitiatieven ze ‘niet ontvankelijk’ verklaarde. De voorstellen bleken niet aan de juiste voorwaarden te voldoen. De criteria worden strikt gehanteerd. Een onderwerp van een burgerinitiatief mag bij het indienen de 2 jaar ervoor niet behandeld zijn in de Kamer. Bij zes initiatieven bleek dat wel het geval. Er passeren echter wekelijks tal van onderwerpen de revue in de Kamer. Wie een voorstel aanhangig wil maken bij de politiek moet dus goed op de hoogte zijn. Verder moet een landelijk burgerinitiatief ook vergezeld zijn van tenminste 40 duizend steunbetuigingen. Ligt de lat te hoog?

Evelien Tonkens, hoogleraar actieve burgerparticipatie aan de Universiteit van Amsterdam, denkt van wel. ‘Het burgerinitiatief zou een aanwinst voor de democratie moeten zijn, maar slaat op dit moment nog geen deuk in een pakje boter. Dat onderwerpen 2 jaar lang niet behandeld mogen zijn in de Kamer, is een criterium dat wel wat soepeler gehanteerd mag worden. De commissie zou ook moeten kijken in hoeverre een thema speelt in de samenleving. Soms doen zich nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen voor, die een nieuwe behandeling rechtvaardigen.

Aan de andere kant zouden burgers misschien ook wel iets creatiever mogen zijn, omdat zij met hun onderwerpen regelmatig te dicht op de reguliere politieke agenda blijken te zitten’. Tonkens vindt verder het verplichte aantal van 40 duizend handtekeningen ‘aan de hoge kant’. Dubbelboer deelt die mening: ‘Wat mij betreft verlagen we dat naar 15 duizend. Voor de gewone burgers is het namelijk moeilijk om aan zoveel handtekeningen te komen, dat is eigenlijk alleen voorbehouden aan maatschappelijke organisaties. En particulieren die op eigen houtje met een stapel handtekeningen aankloppen bij Den Haag, is natuurlijk wel het meest charmant.’

Maatschappelijke organisaties

Wil een landelijk burgerinitiatief opgepikt worden door de politiek, dan is de steun van maatschappelijke organisaties en verenigingen van groot belang. Op het lijstje van initiatiefnemers van de afgelopen 5 jaar prijken onder meer Clean Air Nederland, Milieudefensie en de Nederlandse Vereniging voor Lymepatiënten. Het zijn belangenorganisaties die gewend zijn om te lobbyen. Ze beschikken over een breed pr-apparaat en kunnen een grote groep mensen bereiken. Het binnenhalen van 40 duizend handtekeningen vormt voor hen nauwelijks een drempel.

Bekende gezichten kunnen ook helpen om een landelijk burgerinitiatief extra aanzien te geven. De initiatiefgroep Uit Vrij Wil, die stervenshulp mogelijk wil maken aan  ouderen die hun leven als voltooid zien, kan bijvoorbeeld rekenen op steun van prominenten als Frits Bolkestein, Jan Terlouw, Mies Bouwman en Hedy d’Ancona.

Toch is de route naar de Tweede Kamer lang, weet ook Maarten Ros. Hij was namens Milieudefensie betrokken bij het burgerinitiatief ‘Stop fout Vlees’, waarbij milieu- en diervriendelijker maken van de intensieve veehouderij het doel was. ‘Wij hebben destijds een hele goede campagne gevoerd. Het was een intensief en tijdrovend traject: voorlichting geven, handtekeningen verzamelen. Milieudefensie had gelukkig de beschikking over veel mensen, maar die hebben allemaal hard moeten werken. Voor ons als maatschappelijke organisatie was het al een opgave om een burgerinitiatief op poten te zetten, laat staan voor een gewone burger’.

Recht van petitie

De lange en strenge bureaucratische procedure die moet worden afgelegd voordat een voorstel eenmaal in de Tweede Kamer ter sprake komt, kan gelden als een belangrijk bezwaar tegen het burgerinitiatief. Ironisch genoeg vormt die juist de meerwaarde ten opzichte van die andere manier waarop burgers onderwerpen voor het politieke voetlicht kunnen brengen: het recht van petitie, vastgelegd in artikel 5 van de Grondwet.

Hierbij kunnen zij via een verzoekschrift bij volksvertegenwoordigers ook aandacht vragen voor een onderwerp. Deze voorstellen hoeven, in tegenstelling tot het landelijk burgerinitiatief, geen formeel proces te doorlopen. Het gevaar is echter wel dat petities in de la van Kamerleden verdwijnen, zonder dat er ooit nog iets mee gedaan wordt. Een landelijk burgerinitiatief zal na het indienen door de commissie voor Verzoekschriften en Burgerinitiatieven in ieder geval serieus bekeken worden.

Het CDA is van meet af aan kritisch geweest over het burgerinitiatief. ‘Dat het zo weinig impact heeft, verbaast mij niets’, zegt CDA- Tweede Kamerlid Ger Koopmans. Hij was in 2007 betrokken bij het Kamerdebat over ‘Stop Fout Vlees’. ‘Het is een schijninstrument. Onderwerpen onder de politieke aandacht brengen kan evengoed via een petitie, of een belletje naar een van de Kamerleden. Er zijn te hoge verwachtingen gewekt. Het burgerinitiatief is eigenlijk niet krachtiger gebleken dan het recht van petitie, dat we al hadden’.  Afschaffen is volgens Koopmans niet aan de orde. ‘Het maakt nu deel uit van ons democratisch bestel. Daar moet je verder niet aan tornen. Het aanpassen van de criteria heeft ook geen zin, want dan hol je het instrument uit en verliest het zijn meerwaarde. Laat het landelijk burgerinitiatief maar zoals het is’.

Procedure

Aan het indienen van een burgerinitiatief zijn een aantal spelregels verbonden: het moet gaan om een nauwkeurig omschreven en gemotiveerd voorstel, waarover de Tweede Kamer een duidelijk standpunt kan innemen. Ook dient het vergezeld te zijn van tenminste 40 duizend steunbetuigingen, afkomstig van meerderjarigen met de Nederlandse nationaliteit, onder vermelding van hun naam, adres en geboortedatum. Sinds 2009 zijn ook digitale handtekeningen geldig.

Ook mag het onderwerp van het burgerinitiatief de laatste 2 jaar niet in de Kamer aan de orde zijn geweest, behalve wanneer blijkt dat er nieuwe feiten of omstandigheden zijn, die bij de eerdere behandeling niet bekend waren.

Na ontvangst van het burgerinitiatief controleert de Tweede Kamercommissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven via een steekproef of de verzamelde handtekeningen inderdaad van kiesgerechtigden zijn. Wanneer er voldoende steunbetuigingen blijken te zijn en het initiatief verder aan alle voorwaarden voldoet, stelt de commissie de Tweede Kamer voor om het in behandeling te nemen. Ook wordt er advies gegeven over de manier waarop dat gedaan zou kunnen worden. De commissie spreekt zich niet inhoudelijk uit over het burgerinitiatief. De Tweede Kamer kan initiatiefnemers vragen om een mondelinge toelichting te geven tijdens een commissievergadering of een plenaire vergadering.

Het laatste woord is aan de Kamerleden. Zij zullen uiteindelijk een stem uitbrengen: voor of tegen het burgerinitiatief. Wanneer een voorstel niet over de juiste criteria beschikt en daardoor niet besproken kan worden in de Kamer, kan de commissie voor Verzoekschriften en Burgerinitiatieven ervoor kiezen om het door te spelen naar een van de ministeries. Het burgerinitiatief zal dan niet meer als zodanig behandeld worden, maar als een normale petitie. Het is mogelijk dat bepaalde onderdelen van het voorstel daarna alsnog in de Tweede Kamer voorbij komen.