Breng burger in beweging

Essay door Jetske Bouma *

Wat maakt dat sommige burgers maar niet meedoen met het gescheiden inzamelen van afval? Kost het hen te veel moeite, of weten ze onvoldoende wat het belang is van recycling? En wat vinden burgers eigenlijk van de inzet van de overheid e en hun gemeente? Vinden ze dat die zich voldoende inzet voor de leefomgeving of juist dat het wel wat meer of minder kan?

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft afgelopen najaar in de Balans voor de Leefomgeving speciaal aandacht besteed aan de betrokkenheid van burgers bij de leefomgeving. Omdat het voor het beleid van gemeenten en andere overheden belangrijk is om te weten wat het draagvlak is voor bepaalde maatregelen. Maar ook omdat het bereiken van de doelen van het leefomgevingsbeleid in bredere zin mede afhankelijk is van de inzet en betrokkenheid van burgers.

Burgers worden geacht bewust met water en energie om te gaan, hun huis te isoleren en duurzaam te consumeren. En alhoewel hier bij een kleine groep ook zeker sprake van is, blijkt het gros van de burgers toch wat afwachtend. Wat zijn de beweegredenen en belemmeringen voor burgers om zich al dan niet in te zetten voor een duurzame leefomgeving? Vinden ze de leef omgeving belangrijk, en weten ze hoe het ermee staat?

Dit essay gaat in op de bevindingen van de Balans, en staat stil bij de vraag wat (lokale) overheden kunnen doen om de betrokkenheid van burgers bij de leefomgeving te vergroten en ze te faciliteren in het verduurzamen van hun gedrag.

Vrijwilligheid
In de Balans van de Leefomgeving 2020 wordt geconcludeerd dat het niet goed gaat met onze leefomgeving. Biodiversiteitsverlies en klimaatverandering zetten door. De doelen van het leefomgevingsbeleid worden niet gehaald. En alhoewel er de laatste paar jaar het nodige van de grond is gekomen, komt de uitvoering van het leefomgevingsbeleid traag op gang. Dat heeft meerdere redenen, maar één daarvan is dat veel maatregelen op grond van vrijwilligheid bij individuele burgers zijn neergelegd. Zo zijn er weliswaar stimulansen om burgers te bewegen in de isolatie van hun huis te investeren, maar die dekken bij lange na niet de kosten. En burgers worden weliswaar door middel van campagnes gestimuleerd om samen te werken in het verbeteren van hun buurt, maar ondersteuning blijft vaak uit. Uit diverse onderzoeken blijkt dat dergelijk beleid weliswaar bijdraagt aan de passieve betrokkenheid van burgers bij hun leefomgeving, maar dat het volstrekt onvoldoende is om actieve betrokkenheid te realiseren.

Zo bleek vorig jaar uit onderzoek van I&O Research en Binnenlands Bestuur dat weliswaar veel mensen aangeven best bereid te zijn hun gedrag te verduurzamen, maar dat slechts een zeer beperkt deel dat in de praktijk ook doet. Dit is niet verwonderlijk. Gedragsverandering an sich is al moeilijk, maar voor iets collectiefs en abstracts als de leefomgeving geldt dat helemaal. Los van de drijfveren van individuele burgers speelt hier de spanning tussen individuele en collectieve belangen. Individuele inzet voor een collectief belang leidt tot persoonlijke kosten met gedeelde baten. Als anderen de moeite niet nemen om hun inzet te tonen, dan is de neiging tot afwachten of mee liften groot.

Verder zegt draagvlak voor leefomgevingsbeleid nog weinig over draagvlak voor concrete maatregelen. Mensen kunnen achter de doelstellingen staan van het beleid, maar zich bij de implementatie zorgen maken over de kosten, of moeite hebben met de lokale uitwerking (denk bijvoorbeeld aan windmolenparken en het energiebeleid).

De constatering dat het daarom belangrijk is om burgers bij de totstandkoming van beleid te betrekken is niet nieuw, maar in de Balans wordt geconstateerd dat in de huidige beleidsprocessen vooral koplopers en maatschappelijke organisaties zijn betrokken. Die zijn niet per se representatief voor de samenleving. Zo verschillen koplopers over het algemeen van meer doorsnee huishoudens en zijn de ledenaantallen van veel maatschappelijke organisaties sterk teruggelopen, waarbij jongeren en lager opgeleiden vaak ondervertegenwoordigd zijn. In processen waar burgers direct kunnen participeren zijn het daarmee vooral de intrinsiek gemotiveerde koplopers die aanschuiven, niet de afwachtende middenmoot. Dit terwijl we het juist van die middenmoot moeten hebben als we de doelen van het leefomgevingsbeleid willen halen. Want dat is uiteindelijk de grootste groep. Beter zicht krijgen op de beweegredenen van deze groep en de belemmeringen die zij ervaren is daarom van groot belang.

Morele verplichting
Kijken we naar wat burgers vinden van de leefomgeving en het leefomgevingsbeleid, dan zien we in het onderzoek dat in het kader van de Balans is uitgevoerd dat het gros van de burgers een duurzame leefomgeving heel belangrijk vindt. Zo ziet 80 procent het als een morele verplichting om goed voor de natuur en het milieu te zorgen, maakt 85 procent zich zorgen over klimaatverandering en vindt een meerderheid van de respondenten het belangrijk dat er goed voor de leefomgeving wordt gezorgd. Ook valt op dat in de top tien van genoemde verbeterpunten in de eigen buurt maar liefst zes leefomgevingsonderwerpen staan: schone lucht, meer groen, maar ook aandacht voor de gevolgen van klimaatverandering wordt door veel burgers als belangrijk verbeterpunt gezien.

Waar het gaat om het beleid, vindt grofweg 40 procent van de respondenten dat de overheid nu wel genoeg aan de verschillende leefomgevingsopgaven doet. Dit terwijl een andere 40 procent vindt dat de inzet voor de leefomgeving juist wel wat meer mag zijn. Dit beeld is redelijk uniform voor de verschillende opgaven, met een uitschieter voor het woningbeleid. Hier vindt bijna 80 procent dat er onvoldoende aandacht is voor de beschikbaarheid van betaalbare woningen.

Verschillen tussen respondenten hangen samen met de mate van verstedelijking van de woonplek (logischerwijze is schone lucht vaker een verbeterpunt in de stad, terwijl bereikbaarheid vaker een thema is in het landelijk gebied), leeftijd (zo geven jongere respondenten meer urgentie aan de energietransitie), inkomen (lagere inkomens maken zich de meeste zorgen over de kosten van het beleid) en opleiding. Hoe lager de opleiding, hoe vaker men neutrale antwoorden geeft, maar ook hoe vaker men vindt dat de overheid nu wel genoeg doet en dat de verantwoordelijkheid voor het bereiken van de leefomgevingsopgaven minder bij individuele burgers moet worden neergelegd.

Burgerpanels
De vraag hoe burgers beter bij het beleid kunnen worden betrokken is daarmee niet beantwoord, maar hier wordt op het moment door gemeenten volop mee geëxperimenteerd. Naast de vele vormen van participatieve besluitvorming wordt ook de meerwaarde van burgerpanels onderzocht: mede naar aanleiding van de Balans is er een Kamermotie aangenomen om de rol van burgerpanels in het klimaatbeleid te verkennen, waarvoor een expert commissie onder leiding van Alex Brenninkmeijer van start is gegaan. Betrokkenheid moet echter geen voorwaarde zijn om gehoord te worden: ook van burgers die niet actief (kunnen) participeren, moeten de belangen worden meegewogen.

Er is vaak al de nodige informatie over wijken en buurten beschikbaar die in de vormgeving van het beleid kan worden gebruikt. Daarmee kan er aandacht worden besteed aan de verschillen tussen burgers en de mogelijke belemmeringen die huishoudens ervaren bij het zich inzetten voor een meer duurzame leefomgeving.

Zo speelt leeftijd bijvoorbeeld een rol waar het gaat om de beschikbare tijd (vrijwilligers in het groene domein zijn meestal pensionado’s). En weegt inkomen mee als het gaat om de investeringen die er van huishoudens worden gevraagd. Maar ook baanzekerheid, het hebben van een koop- of huurwoning, gezinssamenstelling en andere demografische factoren zijn medebepalend voor de mate waarin burgers bij hun leefomgeving betrokken kunnen zijn.

Ten slotte speelt opleidingsniveau een belangrijke rol. Niet alleen vanwege de invloed op het inkomen, maar ook op het vermogen om besluitvormingsprocessen te kunnen beïnvloeden en de complexe thema’s en samenhangen van het leefomgevingsbeleid te overzien.

Naast het zicht krijgen op de drijfveren van burgers is de belangrijkste opgave voor de overheid om meer aandacht te hebben voor de spanning tussen het individuele en collectieve belang. Een beter milieu begint bij jezelf, zeker, maar even belangrijk is de constatering dat je het niet in je eentje kunt. De overheid is verantwoordelijk voor het beteugelen van meeliftgedrag en het faciliteren van samenwerking. Als zij nalaat een dergelijke rol te spelen komt de verduurzaming van de samenleving simpelweg niet op gang.

Faciliteren
Dit betekent niet alleen dat regelgeving moet worden gehandhaafd, maar ook dat er moet worden nagedacht over manieren om duurzaam gedrag te faciliteren. Bijvoorbeeld door niet-duurzaam gedrag vaker te beprijzen en het voor burgers eenvoudiger te maken om erachter te komen hoe je je huis het beste isoleert.

Het faciliteren van burgers betekent ook het actief zoeken naar manieren om de afstand tussen individuele en collectieve belangen te overbruggen. Bijvoorbeeld door beter aan te sluiten bij de wensen die er leven in de wijk. Zo geven buurtwerkers aan dat in sommige buurten energiebesparing niet de ingang is om mensen na te laten denken over woningisolatie, maar schimmelbestrijding wél.

Faciliteren betekent ook dat er wordt aangesloten bij het vermogen van de burger om iets met de aangereikte middelen te kunnen doen. Informatiecampagnes werken goed voor hoger opgeleiden, voor lager opgeleiden is het uitwisselen van ervaringen vaak zinvoller. En waar subsidies vaak voor lagere inkomens zijn bedoeld, worden ze meestal door de hogere inkomens benut. Die weten beter de weg in het woud van aanvraagformulieren, terwijl juist de hogere inkomens verantwoordelijk voor de hoogste milieu-impact zijn.

Ten slotte is het voor het stimuleren van burgerbetrokkenheid bij de leefomgeving van groot belang om helder te zijn over de verdeling van lusten en lasten tussen burgers onderling, en tussen burgers, bedrijfsleven en overheid.

Zicht krijgen
‘Burger in zicht, overheid aan zet’ was niet voor niets het motto van de Balans van de Leefomgeving: als we de doelen van het leefomgevingsbeleid willen halen is het noodzakelijk dat we zicht krijgen op wat burgers beweegt en belemmert in het betrokken raken bij hun leefomgeving. Gemeenten hebben daar over het algemeen beter zicht op dan provinciale en nationale overheden. Het is de uitdaging om deze kennis tot uitdrukking te laten komen in het beleid. De verschillende overheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het in beweging krijgen van de samenleving, en het faciliteren van duurzaam gedrag. Eén ding staat vast: de collectieve verantwoordelijkheid voor een duurzame leefomgeving kan niet bij individuele burgers worden neergelegd.

* Jetske Bouma senior milieueconoom bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Ze was projectleider van de Balans voor de leefomgeving 2020.