Constitutionele rommelpot in Amsterdam

De wetgever heeft de deelraden afgeschaft. In Amsterdam komen daar nu bestuurscommissies voor in de plaats. Die bestuurscommissies lijken echter verdacht veel op de afgeschafte deelraden. De belangrijkste beweegreden om de deelgemeenten af te schaffen was een reductie van het aantal bestuurders, politici en ambtenaren en een terugkeer naar de hoofdstructuur van rijk, provincie en gemeente.

Indien Amsterdam taakrijke en rechtstreekse gekozen bestuurscommissies gaat instellen, dan moet de conclusie zijn dat deze primaire doelstelling van de Wet afschaffing deelgemeenten niet zal worden gerealiseerd. Die situatie kan men toejuichen of betreuren, maar dit zijn wel de onmiskenbare feiten.

Door de instelling van rechtstreeks gekozen taakrijke territoriale bestuurscommissies trekt Amsterdam een lange neus naar de wetgever. Waar wordt gewerkt met rechtstreeks gekozen ambten of organen ontstaat per definitie een dynamiek met vergaande gevolgen. Indien bij deze rechtstreekse verkiezingen wordt gewerkt met een lijstenstelsel dan wordt die dynamiek nog groter. Rechtstreekse verkiezingen op basis van een lijstenstelsel doet een partijpolitieke arena ontstaan. In partijpolitieke arena’s moet politieke keuzevrijheid bestaan, er moeten politiseringsmarges bestaan. Zijn deze er niet, dan wordt er politieke ruimt opgeëist. Dat gebeurt onder meer door adviestrajecten materieel bindend te maken.

Bij raadgevende referenda bijvoorbeeld blijft het primaat van de besluitbevoegdheid bij het vertegenwoordigend orgaan berusten, maar de materiële ruimte voor dat orgaan om van het oordeel van de kiezers af te wijken is in de praktijk vrijwel geheel afwezig. Advies betekent dan binding. Worden aan de Amsterdamse bestuurscommissies adviesbevoegdheden gegeven dan zal vaak met een beroep op de direct democratische legitimatie van de bestuurscommissie de adviesbevoegdheid een materieel bindende bevoegdheid zijn. Men gebruikt de formele aanduiding adviesbevoegdheid dan enkel om binnen de wettelijke kaders te blijven; daaronder ligt in dat geval een geheel andere werkelijkheid.

Om deze politieke dynamiek nog iets nader te illustreren, kan naar de ontwikkeling binnen de waterschappen worden verwezen. Vanaf het moment dat het fenomeen van de rechtstreekse verkiezing voor de waterschapsbesturen zijn intrede deed, zijn de waterschappen zich breder gaan maken in hun taakuitoefening. Toen enige tijd later daar het lijstenstelsel aan werd toegevoegd ontstond een partijpolitieke arena die weer voor een extra impuls zorgde. De waterschappen tonen ondertussen vele overeenkomsten met het algemeen bestuur van gemeente en provincie en het is vooral daarom dat de waterschappen onder vuur liggen en mogelijk worden ondergebracht bij de provincie. Ook hieruit blijkt dat de dynamiek van partijpolitieke arena’s per definitie leidt tot een sterke groei van ambities en gepercipieerde taakstellingen.

Het in het leven roepen of in stand houden van een partijpolitieke arena in de buurt van gemeente en provincie leidt derhalve per definitie tot een spanningsverhouding met de bestuurlijke hoofdstructuur. De wetgever wilde die spanning reduceren. Door toepassing van het nieuwe Amsterdamse model zal die reductie niet worden bereikt. In het Amsterdamse dossier ligt de principiële constitutionele vraag voor of provincies en gemeenten op basis van de mogelijkheid om territoriale bestuurscommissies in te stellen de vrijheid hebben om partijpolitieke arena’s in het leven te roepen. Bij de waterschappen heeft de onduidelijkheid daarover tot ongelukken geleid die nu worden gecorrigeerd. Zou de nationale overheid ook hier een passieve, niet-interveniërende houding aannemen, dan kan dat vergaande gevolgen hebben en zouden de territoriale bestuurscommissies zich als een olievlek over het land kunnen gaan uitspreiden.

Een en ander leidt tot de eindconclusie dat Amsterdam weliswaar de autonome bevoegdheid heeft om territoriale bestuurscommissies in te stellen, maar het is uitdrukkelijk een bevoegdheid van de nationale overheid om te waarborgen dat deze bestuurscommissies niet uitgroeien tot nieuwe concurrentievormen van de bestuurlijke hoofdstructuur. Nu het bij de Amsterdamse bestuurscommissies gaat om een uiterst merkwaardige mengfiguur is de kans bovendien zeer aanzienlijk dat opnieuw een constitutionele rommelpot ontstaat.