‘Zo leuk zijn mensen niet’

Netwerksamenleving vraagt om betrokken ambtenaren

Hans Boutellier (1953) verwierf vooral bekendheid als criminoloog. Maar de wetenschappelijk directeur van het Verwey-Jonker Instituut houdt zich ook al decennia bezig met sociaal-maatschappelijke en bestuurlijke vraagstukken. Zo wist hij bij politici en bestuurskundigen een gevoelige snaar te raken met het boek De improvisatiemaatschappij uit 2011. Daarin werpt hij een nieuw licht op de huidige samenleving, die door veel mensen als chaotisch en onoverzichtelijk wordt ervaren. Boutellier betoogt dat er nog wel degelijk samenhang en gedeelde morele uitgangspunten zijn.

Al ontkent ook de wetenschappelijk directeur niet dat de samenleving steeds complexer en richtinglozer wordt. ‘We leven in een postideologische en pragmatische maatschappij. Dat is problematisch, want we geloven er niet echt in – althans niet zoals in bijvoorbeeld een religie of het communisme. De passie en de richting moet tegenwoordig echt uit het onszelf komen.’ En dat vraagt volgens Boutellier om een nieuw type bestuurder en ambtenaar, zeker bij de lokale overheid. Afgelopen najaar schreef hij samen met collega’s Freek de Meere en Rob Gilsing van het Verwey-Jonker Instituut het rapport De professie of het proces; De zoekende praktijk van de ambtenaar 3.0.

Wie is die ‘ambtenaar 3.0’ precies?
‘Een procesambtenaar die bereid is om ergens aan te werken zonder dat hij vooraf weet wat er uit gaat komen. Dat past helemaal in de improvisatiemaatschappij van tegenwoordig. De ambtenaar 3.0 is veel op pad en minder op kantoor dan zijn collega’s. En hij houdt van initiatief nemen. Waar zijn collega’s naar elkaar koekeloeren over hoe iets aangepakt moet worden, is de procesambtenaar al aan de slag gegaan.’

Geldt dat voor alle ambtenaren; dé ambtenaar bestaat toch niet?
‘Slechts een klein deel van het gemeentelijk personeelsbestand is een ambtenaar 3.0, ik schat zo’n 10 procent. Je moet het leuk vinden om te netwerken en met burgers samen te werken. Als je liever volgens vaste protocollen werkt, is het niets voor jou. En dat is prima, er blijven ook gewoon vakinhoudelijke specialisten nodig. Ik vergelijk gemeenten weleens met universiteiten, die steeds meer werken vanuit het maatschappelijk perspectief. Sommige onderzoekers zien daar absoluut het nut niet van in en willen of kunnen niet mee in deze ontwikkeling.’

De kleine groep procesambtenaren trekt wel het hele apparaat mee, zegt Boutellier. ‘Bij het Rembrandtplein in Amsterdam hebben we gezien dat het veel meer invloed heeft als een ambtenaar iets aankaart binnen de gemeente dan als een individuele bewoner of ondernemer dat doet. De procesambtenaar is de intermediair tussen de samenleving en het stadhuis.’

De ambtenaar 3.0 is volgens u vooral een netwerker en verbinder. Maar ‘verbinden’ wordt door veel geïnterviewde ambtenaren niet als een vak gezien.
‘Dat is een probleem. Vrijwel iedereen zal het herkennen dat je soms een hele ochtend je mail aan het wegwerken bent en denkt: “Wanneer kan ik eindelijk eens aan mijn werk beginnen?” Dat hebben procesambtenaren in het kwadraat, omdat ze zelf niet of nauwelijks tastbare zaken produceren. Maar wat zij doen, is wel degelijk belangrijk werk. Ze moeten hun voldoening halen uit het proces en het uiteindelijke eindresultaat. Als ze over de vernieuwde Waalkade in Nijmegen lopen, moeten ze denken: hier heb ik toch maar mooi aan meegewerkt.’

De nieuwe werkwijze verloopt niet helemaal zonder problemen, concluderen de onderzoekers van het Verwey-Jonker Instituut. Ze reppen zelfs van een ‘moeilijk te overbruggen kloof’. Zo is er sprake van spanning tussen de procesambtenaar en de vakambtenaar. ‘De laatste is bang dat haar of zijn expertise wordt gemarginaliseerd en kijkt met bezorgdheid toe wat de uitkomst zal zijn van het proces. Er is soms sprake van professionele krenking.’ Ook zien de onderzoekers spanning tussen ‘de logica van de organisatie en de dynamiek van het proces’. Dat wordt vooral duidelijk bij de ‘regulerende’ functie van de gemeente, zoals vergunningen, financiële regelingen en lokale geboden en verboden.

In Bronckhorst werkten ambtenaren verandering zelfs tegen, met wet- en regelgeving als alibi.
‘Inhoudelijke ambtenaren hebben nogal eens bedenkingen bij de ontwikkelingen. Zij beschouwen zichzelf als experts op hun beleidsterrein en zien niet in waarom burgers of collega’s zonder kennis van zaken mee zouden moeten praten. Ze gebruiken de traagheid van het systeem om ontwikkelingen te traineren.’

De nieuwe werkwijze botst dus met ‘het systeem’. Kan dat dan niet gewoon aangepast worden?
‘Nee, want dat systeem heeft een bepaalde institutionele logica; het is goed dat er kapvergunningen en bestemmingsplannen bestaan. Bovendien functioneert onze klassieke Weberiaanse bureaucratie op zich nog prima. Voor efficiënt en doelmatig werken, is veel te zeggen. Ik ben niet van de school dat het hele openbaar bestuur overhoop moet, maar omdat de maatschappij nu eenmaal ingrijpend verandert, moet er wel degelijk wat gebeuren. Ik heb liever een geleidelijk proces dan een revolutie.’

De onderzoekers wijzen erop dat de nieuwe werkwijze van de ambtenaar ook op gespannen voet kan komen te staan met de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad. ‘De keuze voor een ‘proces’ in plaats van een afgebakend kader betekent dat de uitkomst ongewis is, moeilijk stuurbaar en politiek nauwelijks controleerbaar. Paradoxaal genoeg leidt de beoogde ‘participatieve democratie’ soms tot depolitisering van het lokale bestuur.’

Komt de gemeenteraad buitenspel te staan?
‘Zeker niet, want democratische legitimiteit blijft essentieel. Wel zullen raadsleden meer op hoofdlijnen moeten gaan besturen en zich niet meer met alle details moeten bemoeien. Een risico is dat de gemeenteraad onvoldoende betrokken wordt bij projecten. Aan de procesambtenaren en het college is het de taak om de raadsleden goed te blijven informeren.’

In de praktijk vinden vooral wethouders het lastig om zaken los te laten, omdat zij uiteindelijk politiek verantwoordelijk zijn als er iets misgaat.
‘Dat is weer zo’n punt waar de nieuwe werkwijze botst met het oude systeem. Het is logisch dat wethouders de touwtjes in handen willen houden, want bij een forse budgetoverschrijding kunnen zij hun baan kwijtraken. Toch moeten zij durven vertrouwen op de professionaliteit van hun procesambtenaren. Die moeten hun wethouder dan ook altijd goed geïnformeerd houden.’

Nu nemen gemeenten meestal nog het voortouw, zeker bij grotere projecten. Verwacht u dat burgers in de toekomst meer en meer het initiatief zullen gaan nemen?
‘Ik ben er niet zo optimistisch over dat alle heil van de burger zal komen. Inwoners hebben veel verschillende en vaak tegenstrijdige meningen en zijn niet zelden ontevreden als ze hun zin niet krijgen. Zo leuk zijn mensen niet. Wat mij betreft is het beeld dat de overheid zich terug kan trekken te ver doorgeschoten.’

Toch is samenwerking met, en een grotere stem voor burgers volgens u onvermijdelijk.
‘De tijd dat bestuurders konden zeggen: “Wij weten wel wat goed is voor u is”, is definitief voorbij. Er zijn twee opties: we kunnen kiezen tussen een complexe improvisatiemaatschappij of we gaan naar een samenleving met autoritaire leiders. Kijk maar naar landen als de Verenigde Staten, Rusland of Turkije. Dat lijkt mij een eenvoudige keuze. Zonder zoetsappig te zijn, ik geloof in het belang van sociale cohesie. Betrokken ambtenaren passen daarbij. Juist als burgers meer te zeggen krijgen, blijft de overheid enorm belangrijk. De rol van de gemeente in de netwerksamenleving wordt eerder groter dan kleiner.’

Worden in die netwerksamenleving en bij burgerparticipatie niet vooral de hoopopgeleide en mondige burgers bereikt?
‘Het is inderdaad meestal niet de doorsnee burger die aan dit soort projecten meedoet, maar dat is niet zo erg als de aanpak maar representatief is voor wat er leeft. Je hoeft wat mij betreft niet per se te streven naar representativiteit van soorten burgers. Mensen moeten meedoen vanuit hun eigen motivatie. Sommige mensen willen of kunnen daar niet betrokken bij zijn.’

‘Je moet als overheid alleen wel zorgen dat de uitkomst niet langs hen heen gaat. Natuurlijk zijn alle burgers gelijk, maar als een groep inwoners met een initiatief voor hun buurt komt, mag je daar best enthousiast op reageren. Er bestaan ja-zeggers en nee-zeggers. De ambtenaar 3.0 is een ja-zegger, of zou dat moeten zijn. In de relatie tussen gemeente en burgers verankert hij het algemeen belang. Als deze nieuwe werkwijze gemeengoed wordt, sluit de overheid beter aan bij de belevingswereld van mensen.’

Wat zijn volgens u de grootste valkuilen voor succesvolle bergerparticipatie?
‘Het is vooral lastig om de energie bij burgers vast te houden. Het enthousiasme van mensen bij de start van een project daalt snel naarmate de tijd verstrijkt. Je moet vooraf goed nadenken over de volgende stappen in een proces en burgers daarover informeren. Als je dat niet doet, haken ze snel af. Hoewel er veel over het onderwerp gesproken wordt, staat burgerparticipatie nog in de kinderschoenen. Dat kan echt veel en veel beter. Ook zouden gemeenten de projecten waarbij inwoners betrokken worden goed moeten laten onderzoeken, zodat we van elkaar kunnen leren.’

Werkt de ambtenaar 3.0 alleen bij gemeenten of ook op andere plekken in het openbaar bestuur?
‘Je ziet ze ook wel op ministeries. Maar voor hen is het lastiger om samen te werken met burgers, omdat die departementen veel politieker zijn en de afstand met de maatschappij simpelweg veel groter is. Daarom vind ik het lokale niveau op dit moment het interessantste niveau in het openbaar bestuur. Er zit ook veel kwaliteit, ik kom regelmatig burgemeesters en wethouders tegen die ik heel goed vind. Vooral de rol van de burgemeester wordt steeds belangrijker. Hij gaat tegenwoordig niet alleen over openbare orde en veiligheid, maar ook over de emotie. We leven in een hypermorele tijd, waarin nieuws zich via sociale media razendsnel verspreidt. Dat vraagt om moreel leiderschap.’

U schreef een paar jaar geleden een boek over secularisering en de afname van de sociale cohesie in Nederland. Dat laatste lijkt dus wel mee te vallen, als je al die betrokken en samenwerkende burgers ziet.
‘Mensen zijn inderdaad erg betrokken bij hun directe woonomgeving. Dat zie je zowel bij de projecten die wij hebben onderzocht, als bij zaken die veel weerstand oproepen, zoals de komst van een windmolen of een asielzoekerscentrum. Maar door de ontkerkelijking is er wel degelijk minder georganiseerde sociale cohesie en een groeiende richtingloosheid. We bevechten elkaar om van alles. Maar we hebben wel de democratische rechtsstaat, die we niet alleen aan de juristen moeten overlaten. En het Nederlands elftal natuurlijk, maar daar lopen we op dit moment liever niet mee te koop.’

Vijf projecten verspreid over het land
Voor het rapport De professie of het proces; De zoekende praktijk van de ambtenaar 3.0 heeft het Verwey-Jonker bij vijf ‘innovatieve’ projecten de nieuwe rol van ambtenaren onderzocht: ‘stadsgesprekken rond energie’ in Utrecht, ‘veilig uitgaan’ op het Amsterdamse Rembrandtplein, ‘de organisatie van sociale wijkteams’ in Eindhoven, ‘verbindend werken’ in Bronckhorst en ‘de besluitvorming over de Waalkade’ in Nijmegen. Deze projecten zijn min of meer toevallig uitgekozen. In alle gevallen is de gemeente initiatiefnemer.

CV
Hans Boutellier (1953) is wetenschappelijk directeur van het Verwey- Jonker Instituut; van 2003 tot 2014 was hij algemeen directeur. Sinds april 2016 is Boutellier hoogleraar Veiligheid en Veerkracht aan de Faculteit Sociale Wetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam. Vanaf 2006 bekleedde hij daar de bijzondere leerstoel Veiligheid en Burgerschap. Boutellier schreef honderden publicaties en een handvol boeken, waarvan Het seculiere experiment: hoe we van God los gingen samenleven uit 2015 het meest recente is. Boutellier besteedt de laatste jaren veel aandacht aan de consequenties van de netwerksamenleving voor sociale en morele vraagstukken. In 2015 publiceerde hij het boekje Lokaal bestuur in een improvisatiemaatschappij, het vervolg op een van zijn bekendste werken De improvisatiemaatschappij uit 2011.