‘Weinig ruimte bestuursrechter bij terugvordering P-wet’

De bestuursrechter maakt bijna nooit onderscheid bij de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden uit herstelsancties: iedereen moet betalen. Dat concludeert AKD-advocaat Thomas Sanders in zijn dissertatie. Bij de terugvordering van een uitkering op grond van de Participatiewet is er in de rechtspraak zelfs geen geval gevonden waarin een burger wordt bevrijd van zijn geldschuld. ‘Ik vraag me daarbij af of we bij de Participatiewet niet iets te ver zijn doorgeschoten’, aldus Sanders.

BB: Vindt u dat er een betere proportionaliteitstoets moet komen bij invordering?

Sanders: ‘Die is er in beginsel al. In principe moet er een prikkel uitgaan van de sanctie. Wel moet die prikkel evenredig zijn. Doorgaans is dat ook wel het geval. Dat wordt getoetst bij de oplegging van die sanctie. Bij de invordering staat de hoogte van de sanctie weliswaar niet meer ter discussie, maar wordt nog een afweging gemaakt door de bestuursrechter of het daadwerkelijk opeisen van die sanctie evenredig is gelet op alle omstandigheden van het geval. Die toets is streng. De zaken die ik heb onderzocht zijn alle circa 8.000 herstelsanctie zaken die afgelopen tien jaar voor de bestuursrechter kwamen. Daar vond ik 15 zaken waar de bestuursrechter ingreep bij de invordering.

Dat wil niet zeggen dat ik vind dat het onredelijk is wat het bestuur en de rechter doen. Daarbij wijs ik erop dat mijn onderzoek alleen ziet op uitspraken van bestuursrechters. In die gevallen is er al een bezwaarprocedure aan vooraf gegaan. Meestal wordt daarin een realistische maatregel getroffen en komt een casus uiteindelijk niet voor de rechter. Voordat de burger ervoor kiest om door te procederen tot de bestuursrechter, heeft het bestuur dus al de redelijkheid en de haalbaarheid van de sanctie vaak (nogmaals) afgewogen en ingeschat dat de succeskans, dus ook de mogelijkheid dat zo’n schuld daadwerkelijk kan worden geïnd, al afgewogen. Het zijn bij wijze van spreken ook vaak de rakkers en niet de stakkers die bij de bestuursrechter terecht komen. Met het traject vóórdat de bestuursrechter betrokken is heb ik mij in mijn promotieonderzoek niet gericht. Het zou heel interessant zijn om meer te weten te komen over de manier waarop overheden in dat stadium met sancties omgaan.’

BB: Verklaart dat dat slechts 15 van de 8.000 zaken een burger is bevrijd van zijn/haar geldschuld, zoals u constateert?

Sanders: ‘Ja, dat is een belangrijke reden. Daarnaast betekent ingrijpen door de bestuursrechter dat de overheid nooit meer aanspraak kan maken op de geldschuld. Het is vaak alles of niets.  

Daar komt overigens bij dat bestuursrechters niet altijd een reële mogelijkheid hebben om een burger te vrijwaren van betaling van de sanctie. Dat is bijvoorbeeld het geval bij terugvordering van uitkeringen onder de Participatiewet. De wetgever geeft daarin vrijwel geen ruimte aan de bestuursrechter, waardoor de bestuursrechter met handen en voeten gebonden is. Ik vraag me daarbij af of we niet iets te ver zijn doorgeschoten. Daarbij komt dat de bestuursrechter armoede niet als reden accepteert om niet te betalen. Zij wijzen er daarbij op dat er in theorie een vangnet bestaat voor burgers; namelijk schuldsanering en de beslagvrije voet. Die zouden onaanvaardbare gevolgen bij invordering in theorie onmogelijk moeten maken.’

BB: Maar de beslagvrije voet wordt nog niet altijd gerespecteerd en de schuldsanering staat ook niet bekend om zijn toegankelijkheid…

Sanders: ‘Dat klopt. De beslagvrije voet is te complex en wordt vaak nog niet nageleefd zoals-ie nu is. Dat laat ook des te duidelijker zien hoe belangrijk het is dat de nieuwe beslagvrije voet eenvoudiger wordt en ook wordt gerespecteerd. Het moet echt foolproof worden. Nu is het zo dat de bestuursrechter weinig andere keus heeft dan om de burger toe te vertrouwen aan dat vangnet. Het alternatief is namelijk dat alle terugvorderingen worden vernietigd omdat het vangnet soms niet werkt. Dat is nog minder aantrekkelijk. Bovendien: op zich is de benadering van de bestuursrechter prima – als het vangnet altijd zou werken. Het moet alleen niet zo zijn dat een rechter naar een vangnet verwijst dat eigenlijk niet functioneert.’

BB: Kunt u een geval beschrijven waarin wél sprake was van ingrijpen door de bestuursrechter?

Sanders: ‘Dan moet het wel heel erg schrijnend zijn. In één zaak was een minderjarige gedaagd. Die had een Persoonsgebonden budget ontvangen dat door zijn moeder werd beheerd. Het budget was echter niet volgens de regels uitgegeven. Dat was voor het college reden om dat bedrag, ongeveer een ton, terug te vorderen. Het geval wilde nou net dat die minderjarige op dat moment pas zeventien jaar oud was en nooit in staat zou zijn om te werken. De som was dus praktisch niet af te lossen. Ook kon hij niets op zijn moeder verhalen, omdat zij op dat moment terminaal was en een levensverwachting van nog drie maanden had. De rechter heeft in die zaak besloten dat terugvordering niet proportioneel was en daar dan ook een streep door gezet omdat de schuld de minderjarige de rest van zijn leven zou achtervolgen terwijl hem maar een zeer beperkt verwijt kon worden gemaakt.’