Van vangnet naar trampoline

Klimopbanen, keukentafelgesprekken, speed-daten – het is maar een greep uit de initiatieven op het gebied van re-integratie die de revue passeerden in de serie Weer aan het werk. Voor de slotaflevering vroeg Binnenlands Bestuur twee deskundigen of zij trends zien en wijze lessen kunnen formuleren.

Weer aan het werk

De werkloosheid loopt op. Elke ­gemeente staat voor de ­opgave om mensen weer aan de slag te ­krijgen. Ieder doet dat op zijn eigen manier. In een serie artikelen houdt Binnenlands Bestuur het uiteenlopende re-integratiebeleid ­tegen het licht.

Onze re-integratiedeskundigen zijn Els Sol en Pierre Koning. Sol is socioloog en geograaf en werkt als universitair hoofddocent aan de Universiteit van Amsterdam. De laatste jaren heeft ze zich binnen haar onderzoeksgebied arbeidsmarkt en sociale zekerheid toegelegd op re-integratie. Koning is van huis uit arbeidseconoom en is bijzonder hoogleraar Arbeidsmarkt en Sociale Zekerheid aan de Vrije Universiteit. Hij doet onderzoek op het terrein van re-integratie, met een focus op  uitvoeringsvraagstukken.

‘Het lijkt erop dat gemeenten geleerd hebben van het verleden’, constateert Koning. ‘Bij geen enkel project zie ik grote fouten zoals die vroeger gemaakt werden, zoals een te brede inzet van scholing. Daarvan beseft men inmiddels dat het resultaat meestal gering is. Gemeenten maken juist wel gebruik van de mogelijkheid om sancties op te leggen, een middel waarvan bewezen is dat het – binnen grenzen – effectief is. In het algemeen valt verder op dat de projecten weinig geld kosten. Logisch, gezien de gekrompen budgetten. De effecten zijn eveneens bescheiden, soms gaat het zelfs maar om een tiental mensen die aan werk geholpen zijn, zoals in Amsterdam, waar hotels en uitkeringsgerechtigden met elkaar in contact werden gebracht. Een magic bullet blijkt niet te bestaan.’

Het meest enthousiast is Koning over het project voor werkloze jongeren in Venlo. ‘De WIJ, de Wet investeren in jongeren, die bepaalde dat iedereen tot 27 jaar moesten werken of leren, is vorig jaar afgeschaft. Venlo is desondanks doorgegaan op deze weg, dat vind ik bewonderenswaardig, zeker met de huidige arbeidsmarkt. Hun methode, streng zijn maar tegelijk een koppeling maken met werkgevers, vind ik ook goed. Daarbij werkt het systeem ook nog eens preventief.’

Positieve elementen
Els Sol vindt dat over de effectiviteit van de inititatieven in feite niets zinnigs gezegd kan worden, omdat precieze cijfers ontbreken, of in elk geval niet genoemd worden in de artikelen. ‘Die Venlose aanpak klinkt weliswaar beloftevol, omdat de jongeren een arbeidscontract krijgen in plaats van een uitkering. Uit onderzoek blijkt dat een regulier loon, net als een echte werkomgeving, belangrijke succesfactoren zijn bij re-integratie. Maar hoeveel van die Venlose jongeren uitgestroomd zijn naar reguliere arbeid – wat het uiteindelijke doel lijkt te zijn – wordt mij niet duidelijk. Zo zitten in alle projecten wel positieve elementen, maar de vraag of het op de langere termijn werkt voor de uitstroom naar regulier werk, blijft steeds onbeantwoord.’

Het gebrek aan wetenschappelijke onderbouwing bij de projecten uit de serie weerspiegelt volgens Sol de stand van zaken in Nederland. ‘Anders dan in veel andere landen, waar meer met pilots wordt gewerkt en initiatieven gestructureerder worden opgezet, zodat er beter zicht is op wat werkt en wat niet, moeten wij steeds weer het wiel uitvinden.’ Koning is het met Sol eens dat de kloof tussen onderzoekers en mensen uit de praktijk nog altijd groot is. ‘Lang niet alle wetenschappelijke rapporten komen terecht bij de uitvoerders, en als dat wel zo is, herkennen klantmanagers zich vaak niet in de uitkomsten, omdat ze denken dat hun doelgroep net weer anders is. Dat is begrijpelijk, anderzijds zul je altijd op algemene uitkomsten moeten leunen en daarmee weten om te gaan.’

Theorie en praktijk moeten dichter bij elkaar komen, maar dat is een proces van lange adem, zegt Koning. ‘Het gaat de goede kant op; gemeenten – met name Amsterdam en Rotterdam – raken steeds geïnteresseerder in een wetenschappelijke onderbouwing van hun re-integratieprojecten. Dat komt vooral omdat er minder geld beschikbaar is, en maatregelen waarvan de werking bewezen is, zullen minder snel worden wegbezuinigd. Positieve ontwikkelingen zijn ook dat Divosa, de branchevereniging van Sociale Dienst-managers, onder de noemer “Impuls Vakmanschap” begonnen is met het bundelen en verspreiden van kennis, en dat klantmanagers sinds eind 2012 hun eigen beroepsvereniging hebben.’

Werkgeversbenadering
De opvallendste trend in de re-integratieprojecten is volgens beide experts de zogeheten ‘werkgeversbenadering’: gemeenten gedragen zich als een soort uitzendbureau en benaderen actief organisaties en bedrijven om uitkeringsgerechtigden onder de aandacht te brengen als potentiële werknemer. In alle recente initiatieven uit deze serie was daar op een of andere manier sprake van. Den Haag leidt werklozen op tot asbestsaneerder, Druten adverteert met mensen in de bijstand, Enschede inventariseert de wensen van werkgevers en koppelt aan elk van hen een vaste adviseur, enzovoorts. Overal verschijnen ‘werkgeverssteunpunten’, helpdesks waar bedrijven informatie kunnen krijgen over loonkostensubsidies en andere maatregelen die het in dienst nemen van uitkeringsgerechtigden vergemakkelijken.

Els Sol: ‘Voorheen sleutelden gemeenten aan mensen, zie het voorbeeld van Helmond waar werklozen arbeidsritme moesten opdoen door kleerhangers te sorteren. Nu sleutelt men aan de contacten met werkgevers. Al blijft het nodig om in de ontwikkeling van mensen te investeren, contact leggen met werkgevers is heel belangrijk. Het helpt om binnen de lokale arbeidsmarkt – waar de meeste bijstandsgerechtigden op aangewezen zijn – een andere cultuur tot stand te brengen, waarin het vanzelfsprekend is dat gehandicapten, langdurig werklozen en andere moeilijk plaatsbaren een kans krijgen. In allerlei onderzoeken komt naar voren dat instrumenten waarbij sprake is van een directe koppeling met werkgevers, bij voorbaat succesvoller zijn dan andere. Het is duidelijk dat gemeenten dat steeds meer inzien. Overigens mis ik in de serie de Prestatieladder Socialer Ondernemen (PSO), een kwaliteitskeurmerk voor bedrijven die meer dan gemiddeld bijdragen aan de werkgelegenheid van kwetsbare groepen. Enkele gemeenten, zoals Eindhoven en Apeldoorn, stimuleren kleine bedrijven om het keurmerk aan te vragen door de kosten van de toetsing op zich te nemen.’

Op zichzelf is er niets op tegen dat gemeenten zich actief als interme­diair opstellen, vindt Pierre Koning, integendeel, maar de risico’s van deze aanpak worden volgens hem veel te weinig onderkend. Hij noemt onder meer de zelfredzaamheid van mensen die dreigt te worden ondermijnd, en de verdringing die optreedt doordat gemeenten in het vaarwater komen van uitzendbureaus, zodat het werkelijke effect geringer is dan de resultaten doen vermoeden. Zowel Koning als Sol wijzen verder nadrukkelijk op het gevaar dat alle middelen en aandacht uitgaan naar het ‘laaghangend fruit’. Koning: ‘Gemeenten zetten het liefst hun beste mensen in de etalage, om zo werkgevers tevreden te stellen, maar de moeilijkste groep dreigt daarmee in de verdrukking te komen.’ Sol: ‘Men kiest vrijwel altijd voor de snelle weg. Dat snap ik heel goed, door bezuinigingen voelen gemeenten zich gedwongen zich te richten op kortetermijnsuccessen. En op zichzelf ben ik ook niet tegen die snelle weg, mits tegelijkertijd de langzame weg bewandeld wordt, door óók aandacht te besteden aan de ontwikkeling van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Mijn indruk is dat die noodzaak door gemeenten niet echt gevoeld wordt. Enschede, dat zijn arbeidsmarktoffensief richt op het arbeidsfit maken van de moeilijk plaatsbaren, is wat dat betreft echt een witte raaf.’

Koning meent dat het penny wise, pound foolish is om de moeilijkste groep links te laten liggen. ‘Wanneer je door intensieve begeleiding ervoor kunt zorgen dat iemand tien jaar in een uitkering zit in plaats van twintig jaar, bespaar je veel meer geld dan als je een gemakkelijk plaatsbare cliënt helpt die waarschijnlijk op eigen kracht ook wel een baan gevonden had.’

Sol is het helemaal met Koning eens, maar merkt op dat de overheid door de wijze van financiering gemeenten dwingt om zich te richten op kortetermijndoelstellingen. ‘Gemeenten hebben zeer weinig ruimte om geld te reserveren voor langdurende projecten.’

Worstelende gemeenten
Er is nog een belangrijke tendens die opvalt: gemeenten worstelen met de vraag in hoeverre tijdelijke banen hun cliënten nu werkelijk vooruit helpen. Zo zegt de Tilburgse wethouder Auke Blaauwbroek (PvdA) dat hij het sociaal gezien niet wenselijk vindt dat werkzoekenden ‘wegwerpwerkers’ worden ‘die telkens opnieuw de bijstandscarrousel in- en uitstappen.’ Zijn Haagse collega Henk Kool (PvdA) denkt daar anders over. Hij meent dat ‘ieder uurtje telt, ook als het een kleine deeltijdbaan betreft.’

Onze re-integratiedeskundigen neigen naar deze laatste stelling. Mits – ook hier weer – aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Els Sol: ‘Je ziet in het algemeen dat life time employment een afnemend verschijnsel is. Hoewel een reguliere vaste baan voor de meesten nog steeds het ideaal is, komt het steeds vaker voor – met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt – dat mensen flexbanen aan elkaar rijgen. Op zichzelf is er dan ook niks op tegen dat gemeenten uitkeringsgerechtigden laten uitstromen naar een bestaan van wisselende kleine baantjes, mits die er voldoende zijn, én op voorwaarde dat mensen op een of andere manier vooruit komen. Om een voorbeeld te noemen: als in Enschede iemand een “klimopbaan” krijgt als bijrijder op een vrachtwagen, met het vooruitzicht van een chauffeursopleiding, dan moet hij die opleiding ook daadwerkelijk kunnen volgen.’

In deze banencarrousel zien gemeenten een rol voor zichzelf, zo blijkt, naast alle andere intermediairs die er al zijn, van re-integratiebedrijven en uitzendorganisaties tot outplacementbureaus. Pierre Koning: ‘De terechte vraag rijst of de sociale zekerheid een vangnet moet zijn – iets waar je in kunt blijven hangen – of eerder een trampoline, waar je als het nodig is even op kunt terugvallen. Vaste banen van veertig uur in de week komen er steeds minder. Bedrijven hebben wel tijdelijke banen, dan is het heel nuttig als de gemeente daar tussen gaat zitten om de werkgever te “ontzorgen” en mede risico’s te dragen. Het lijkt me een vrij noodzakelijke ontwikkeling als je kijkt naar de huidige arbeidsmarkt.’ Als gevolg hiervan krijgen gemeenten steeds meer invloed op de loopbaan van mensen, constateert Els Sol. ‘Ze bepalen mede in welke functie iemand terechtkomt, hoe de taken uitgeoefend worden en hoe conflicten opgelost worden. Allemaal dingen die vroeger de werkgever deed.