Wapenwedloop tussen bestuur en media

‘De burgemeester van Almelo die wegloopt bij de camera. De voorlichter die een verhaal van zijn ambtenaar afbreekt. Dodelijk voor het beeld van het Almelose bestuur. Die beelden worden namelijk uitgezonden, omdat ze perfect passen in het verhaal dat de journalisten willen vertellen.’

De documentaire die Zembla maakte over de gefrustreerde horecaondernemer die de Almelose wethouder Sjoers en vier ambtenaren gijzelde, is volgens de Rotterdamse hoogleraar bestuurskunde Mark van Twist een van de vele voorbeelden van de knellende relatie tussen het openbaar bestuur en de media. Het beleid van de overheid botst steeds harder en steeds vaker met het verhaal in de media, signaleert Van Twist.

Hij hield er in december zijn oratie over bij de aanvaarding van zijn hoogleraarschap aan de Erasmus Universiteit. ‘Het gaat er niet om of zo’n documentaire het juiste beeld schept van de werkelijkheid, als er al zoiets als een waarheid is. De journalisten die zo’n documentaire maken, willen een bepaald verhaal vertellen en hebben al helemaal bedacht hoe ze dat gaan doen. Inclusief weglopende burgemeester en afkappende voorlichter. Daar moet je je als bestuurder tegen wapenen. Dus gaat de overheid zelf journalisten inhuren als woordvoerders en spindoctors om zich te laten helpen bij het eigen mediabeleid. Ik vind dat niet goed of slecht, ik constateer dat de overheid daarmee wanhopig grip probeert te krijgen op de vaak negatieve beeldvorming.’

De rijksoverheid is het verst in de professionalisering van de communicatie, maar inmiddels heeft elke gemeente een club mensen die zich met de communicatiestrategie bezighoudt. De wethouder heeft net als de minister zijn persoonlijke woordvoerder; het college een specialist voor het communicatiebeleid.

‘Bestuurders realiseren zich dat gewoon het beleid verdedigen niet meer voldoende is. Dat is pijnlijk duidelijk geworden bij de plannen voor rekeningrijden van toenmalig minister Tineke Netelenbos. Nog voordat er vastgesteld beleid was, waren de plannen al afgeschoten door de lobby van ANWB en De Telegraaf. “Tineke Tolpoort.” Pure beeldvorming’, constateert Van Twist.

‘Naar aanleiding daarvan heeft de commissie Wallage geadviseerd over hoe de overheidscommunicatie beter kan functioneren in een agressieve mediaomgeving. Sindsdien is de overheid, eerst het Rijk, later ook de decentrale overheden, begonnen met het inschakelen van communicatieprofessionals om het eigen beleid beter te verkopen. Die woordvoerders en adviseurs komen vaak uit de journalistiek en bedienen zich van journalistieke middelen. Ook de overheid gaat nu op zoek naar een goed verhaal en naar het juiste gezicht om het eigen beleid te verkopen. Bij de Schipholbrand liet de onderzoeksraad voor de veiligheid een documentaire maken; en ik krijg in mijn woonplaats een hippe brochure over hoe de gemeente de hondenpoep aanpakt.

‘Maar journalisten vinden het niet fijn als ze met hun eigen wapens worden bestreden. Dan geloven ze de overheid helemaal niet meer en gaan ze weer een stapje verder, worden ze nog extremer in de beeldvorming. Zo is een harde strijd ontstaan om de regie van het verhaal dat naar buiten wordt gebracht, een wapenwedloop tussen bestuur en media die leidt tot een cynische spiraal van wantrouwen tussen bestuur en journalist, en dus ook de burger. Het einde van die wedloop is nog niet in zicht.’

Volgens Van Twist hebben bestuurders geen andere keuze dan zich te omringen met media-adviseurs en communicatiedeskundigen. Wie het spel niet kan meespelen, wordt afgemaakt. Weglopen en zwijgen is geen optie, zo ondervond Ella Vogelaar met haar optreden voor Geen-Stijl. De moderne bestuurder moet uit de voeten kunnen met publieke schofferingen van de populaire rapper Ali B., zo merkte premier Balkenende bij Pauw & Witteman. De journalisten lieten het gebeuren, want het ongemak van de premier leverde mooie tv op.

Sterk optreden

Wie moeite heeft zijn verhaal in de media goed over het voetlicht te krijgen, gaat op mediatraining en leert zijn sterke punten uitbuiten en zijn zwakke punten verbergen. Liever aangeleerde authenticiteit dan risicovolle originaliteit.

‘Een bestuurder zonder goed verhaal is een slechte bestuurder, ook al is hij inhoudelijk sterk, geeft hij goed leiding en heeft hij een duidelijke visie. Een bestuurder die wél een goed verhaal heeft, maar misschien niet zo goed bestuurt, is uiteindelijk minder erg. Hij kan met een sterk optreden in de media zijn eigen organisatie uit de wind houden, zodat het proces van overleggen en onderhandelen, dat per definitie bij het maken van beleid hoort, rustig kan plaatsvinden. Als je voor dat proces ook nog een aparte, goede manager hebt, kan die zogenaamd slechte bestuurder wel eens goede resultaten boeken.

‘Mensen willen nu eenmaal een goed verhaal horen, een krachtig bestuurder zien, zelfs al is dat beeld voor een deel kunstmatig gecreëerd. Bovendien, wat ís goed bestuur? Ja, zorgen dat de straten er netjes bij liggen, de riolering het doet en het veilig op straat is. Maar zo eenvoudig is het al lang niet meer. Als het een keertje misgaat, hoeft dat geen slecht bestuur te zijn. Maar als je niet oppast wordt dat beeld wel gecreëerd.’

Beleid verkopen

De discussie over de prestaties van de overheid wordt volgens Van Twist bepaald door de ‘decorbouwers’: de journalisten aan de ene kant, de voorlichters aan de andere kant. Wie het mooiste decor bouwt, kan het beste zijn verhaal kwijt. Maar de decorbouwers bij de overheid, de woordvoerders en de communicatiestrategen, bemoeien zich steeds meer met de inhoud van het beleid. Zij moeten het beleid immers aan het publiek verkopen en het ene beleid laat zich nu eenmaal makkelijker verkopen dan het andere. Die inhoudelijke bemoeienis met het beleid vindt Van Twist een zorgelijke ontwikkeling.

‘In eerste instantie was communicatie bij de overheid een schil om de organisatie. Eerst werd het beleid gemaakt en dan werd bedacht hoe dat moest worden gepresenteerd. We zijn nu een stap verder. Nu wordt al bij de beleidsvorming nagedacht over hoe straks het verhaal moet worden gebracht. Is het in een paar zinnen uit te leggen? Probleem bij openbaar bestuur is dat sommig beleid zich niet pakkend laat vertalen in een paar zinnen. Daar is het te complex voor. Het risico bestaat dat bestuurders die moeilijke onderwerpen niet meer oppakken, omdat het afbreukrisico te groot wordt.’

Grote projecten als de Amsterdamse Noord/Zuidlijn worden voor bestuurders steeds riskanter. De wijze waarop de besluitvorming over deze metrolijn is verlopen, past in Van Twists visie over hoe communicatiestrategie steeds meer de richting van het beleid bepaalt.

‘Je kunt natuurlijk stellen dat je als overheid nooit aan dit soort projecten moet beginnen, maar bij goed bestuur hoort ook dat je risico’s durft te nemen. Maar wil je een project als dit erdoor krijgen, dan moet je een mooi verkoopverhaal vertellen en de risico’s verkleinen. Want zo gauw je daar een echt debat over krijgt in de media, kun je het hele project wel vergeten. Met die risico’s gaan journalisten aan de haal. Dat krijg je niet meer hersteld, hoe goed het project ook is.

‘Probleem is dat vroeg of laat in de praktijk duidelijk wordt dat dat prachtige verkoopverhaal niet de hele waarheid is. Dan heb je veel uit te leggen. Dat is bijna niet meer te doen en dat kan voor bestuurders reden zijn om maar helemaal niet meer aan zo’n project te beginnen. Op gegeven moment worden dan puur uit communicatie-overwegingen verkeerde besluiten genomen.’

Hovelingen

Van Twist denkt dat het toenemende belang van adviseurs die zich met politieke strategie en communicatie bezighouden, ook tot een andere inrichting van de ambtelijke organisatie gaat leiden. ‘Je kunt je afvragen of die beleidsadviseurs nog wel ambtenaar zijn. In ieder geval geen ambtenaar in de klassieke Webertraditie: de ambtenaar die loyaal is ten opzichte van het beleid en dienstbaar aan het algemeen belang. De nieuwe adviseurs zijn eerder een soort hovelingen die persoonlijk loyaal zijn aan de bestuurder. Die functies zijn zo politiek aan het worden, daar moet je een andere oplossing voor kiezen. Een woordvoerder of communicatiestrateeg van het gemeentebestuur hoort bij dat bestuur, niet bij de gemeente. Dus als de wethouder vertrekt, moet de woordvoerder of de spindoctor ook weg.’

CV

Prof. dr. Mark van Twist (1966) is sinds november 2008 hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Ook is hij decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en lid van enkele adviescommissies. Na zijn studies bedrijfskunde en bestuurskunde promoveerde hij op een onderzoek naar de reorganisatie van de rijksdienst. Hij hield in december 2009 zijn oratie Over (on)macht en (on) behagen in beleidsadvisering.